Riordino dei Giochi: Schema del decreto legislativo sul gioco a distanza

Pubblichiamo in anteprima lo schema del decreto legislativo di attuazione della Delega Fiscale, concernente il gioco online, e la inerente Relazione illustrativa arrivata oggi nel preconsiglio di Palazzo Chigi. Domani è previsto per le 13,30 il Consiglio dei ministri. Ci riserviamo di fornire ulteriori approfondimenti nei prossimi giorni.

Schema dlgs Giochi

Schema dlgs Giochi relazione illustrativa

Con il presente schema di decreto delegato, in attesa che si realizzino i presupposti (intesa fra Stato, Regioni e Enti locali in sede di apposita Conferenza) anche per il riordino del sistema di raccolta del gioco pubblico attraverso reti fisiche, si parte con un riordino della disciplina di settore impostato secondo il tracciato delle seguenti linee:

1. a) principi e regole generali valevoli sia per il gioco raccolto in reti fisiche sia per quello raccolto a distanza (Titolo I);
2. b) principi e regole valevoli specificamente per il gioco raccolto online, tra cui (i) requisiti di qualificazione soggettiva e oggettiva degli aspiranti concessionari, (ii) set di regole minime cui devono attenersi i relativi bandi pubblici di selezione, (iii) tracciabilità dei flussi finanziari impiegati nel e per il gioco, (iv) penali convenzionali e pieno rischio d’impresa del concessionario, (v) caratteristiche e regole su punti nodali afferenti la rete di raccolta (Titolo II);
3. c) disposizioni per la tutela del giocatore, in particolare se dedito al gioco online (Titolo III);
4. d) regole specifiche per la gestione dei giochi a distanza (Titolo IV)
5. e) misure di contrasto dell’offerta illegale di gioco (Titolo V);
6. f) disposizioni transitorie e finali (Titolo VI), tra le quali merita evidenziare subito la norma di cui all’articolo 23, comma 2, che annuncia un successivo riordino normativo in materia di raccolta del gioco in reti fisiche, da adottare non appena si concluda la ricordata previa intesa politica tra Stato, Regioni e Enti locali) in occasione del quale si procederà anche a un complessivo riordino della fiscalità e delle entrate erariali di settore.

Il testo dello schema di decreto delegato qui proposto, in estrema sintesi, è dunque finalizzato a garantire l’evoluzione delle reti di raccolta a distanza dei giochi pubblici garantendo la transizione dall’attuale contesto, che affonda le proprie radici nel 2009 e che già all’epoca rappresentava una sfida innovativa ed ha sicuramente costituito una leva di contrasto alla illegalità, rafforzando  la proposta di gioco pubblico per attrarre la domanda sui canali leciti, ad un nuovo modello che preserva le citate radici introducendo elementi di novità finalizzati a rendere l’offerta del gioco a distanza ancora più sicura ed etica.

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In maggior dettaglio, quanto allo schema di articolato, con l’articolo 1 si dettano (comma 1) regole generali e principi valevoli trasversalmente per l’intero settore dei giochi pubblici con vincite in denaro destinate a costituirne il quadro regolatorio di fonte primaria della disciplina dei giochi pubblici ammessi in Italia.

D’interesse il comma 2 che, in combinazione con un’utile iterazione posta all’articolo 23, comma 2, anticipa che le disposizioni relative ai giochi pubblici ammessi in Italia raccolti attraverso rete fisica saranno contenute in un successivo decreto legislativo emanato dopo la definizione di una apposita intesa programmatica al riguardo tra Stato, Regioni e Enti locali.

Di particolare interesse anche il comma 3 col quale opportunamente si precisa che è esclusa dall’ambito applicativo del presente decreto delegato la disciplina delle case da gioco, per le quali nulla è innovato e che resta quella contenuta nelle disposizioni vigenti che le riguardano.

L’articolo 2 è volto a stabilire un novero di utili definizioni, idonee a rendere più snello e comprensibile il tenore dell’intero articolato.

L’articolo 3 enuncia (comma 1) il novero dei principi ordinamentali del gioco pubblico in Italia, in coerenza con il sopra ricordato principio fondamentale del nostro ordinamento, secondo il quale ‘l’organizzazione e l’esercizio di giuochi … sono riservati allo Stato’. Secondo una più moderna e aggiornata scala di priorità dei valori degli interessi pubblici coinvolti, si afferma che l’esercizio del gioco pubblico è consentito nel territorio dello Stato nel rispetto dei seguenti principi fondamentali:

1. a) tutela dei minori di età;
2. b) legalità del gioco, assicurata attraverso la conformità alla disciplina stabilita dalle norme primarie e secondarie di settore;
3. c) sviluppo del gioco sicuro, volto ad assicurare la tutela del giocatore, specie se appartenente a fasce deboli, sia dal punto di vista della salute sia da quello dell’ordine pubblico e della sicurezza rispetto a fenomeni criminali;
4. d) promozione del gioco responsabile, diretto a evitare forme anomale o distorte delle giocate o comunque suscettibili di generare dipendenza patologica nel giocatore;
5. e) trasparenza dell’offerta di gioco, quale garanzia della piena conoscibilità delle regole e dei meccanismi di gioco;
6. f) sviluppo delle reti di gioco secondo modelli che assicurano competitività e solidità organizzativa, economica ed efficienza dei soggetti che compongono le relative filiere;
7. g) prevenzione, contrasto e repressione del gioco illegale o comunque non conforme a quello ammesso e regolato in Italia, nonché delle attività di riciclaggio eventualmente connesse alle attività di gioco;
8. h) tracciabilità dei flussi economici e finanziari delle giocate, al fine di prevenire e contenere ogni utilizzo finanziario non corretto delle attività di gioco;
9. i) unitarietà ed uniformità della organizzazione e della gestione della rete di offerta di gioco pubblico nell’intero territorio nazionale;
10. l) utilizzo della pubblicità del gioco pubblico funzionale alla diffusione del gioco sicuro e responsabile, comunque coerente con l’esigenza di tutela dei soggetti più vulnerabili.

A fini ermeneutici, poi, il comma 2 stabilisce che detti principi di cui al comma 1 valgono quale criterio interpretativo delle norme in materia di gioco pubblico stabilite dall’ordinamento nazionale.

Alla luce poi di orientamenti ispirati anche dai principi unionali in materia di pubblici contratti e concessioni, l’articolo 4 enuncia principi di stampo europeo idonei a valere in materia di gioco pubblico, ossia che:

– il gioco ammesso in Italia deve rispettare i principi emergenti dell’ordinamento europeo, specie quello per cui l’esercizio del gioco deve conformarsi al principio della libera concorrenza sul mercato comune, al principio di non discriminazione e alle libertà stabilite dai Trattati dell’Unione europea;

– la limitazione delle libertà stabilite dai Trattati dell’Unione è ammessa per tutelare i valori fondamentali dell’ordinamento nazionale della protezione della salute del giocatore, dell’ordine pubblico e della sicurezza;

– i requisiti richiesti per l’affidamento della concessione e i conseguenti impegni del concessionario sono determinati facendo riferimento alla effettiva protezione della salute del giocatore, nonché alla effettiva tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza.

Degno di segnalazione è il principio di cui al comma 4 in tema di tutela dell’affidamento e della buona fede nei rapporti tra concessionario e giocatore e nei rapporti tra concessionario e pubblica amministrazione. A tale ultimo riguardo va segnalata l’analogia con le situazioni giuridiche regolate dal decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, recante il codice dei contratti pubblici, e, in particolare, dal suo articolo 9, recante il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale.

A fini ermeneutici, poi, il comma 5 stabilisce che i principi europei valgono quale criterio interpretativo preferenziale delle norme applicabili al gioco in Italia cosicché l’interpretazione conforme a tali principi prevale rispetto ad altre possibili interpretazioni.

L’articolo 5, in tema di fonti della disciplina del gioco in Italia, vale a porre una più chiara e trasparente gerarchia delle fonti di produzione della disciplina dei giochi pubblici ammessi in Italia, così ordinandole:

1. a) fonti normative dell’Unione europea, per quanto di competenza;
2. b) la legge, incluso il presente decreto che costituisce il quadro regolatorio nazionale di carattere primario, assumendo il connotato di legge fondamentale della materia;
3. c) il regolamento, come individuato nella norma sulle definizioni;
4. d) il decreto del Ministro dell’economia e delle finanze ovvero il provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli (di seguito ‘ADM’), se previsti dalla legge e dal regolamento.

Il Titolo II, dedicato al rapporto concessorio per i giochi a distanza, apre con il centralissimo – nell’economia complessiva dell’articolato – articolo 6 dedicato ai giochi pubblici a distanza e al sistema concessorio.

Sintetizzandone la rassegna, col comma 1 si enumerano le tipologie di gioco pubblico con vincita in denaro, riservate allo Stato, di cui sono consentiti, in forza di apposito titolo concessorio rilasciato dall’ADM, l’esercizio e la raccolta. Ossia:

1. a) scommesse, a quota fissa e a totalizzatore, su eventi, anche simulati, sportivi, inclusi quelli relativi alle corse dei cavalli, nonché su altri eventi;
2. b) concorsi pronostici sportivi e ippici;
3. c) giochi di ippica nazionale;
4. d) giochi di abilità, inclusi i giochi di carte in modalità torneo ed in modalità diversa dal torneo, nonché giochi di sorte a quota fissa;
5. e) scommesse a quota fissa con interazione diretta tra i giocatori;
6. f) bingo;
7. g) giochi numerici a totalizzatore nazionale;
8. h) giochi numerici a quota fissa;
9. i) lotterie ad estrazione istantanea o differita;
10. l) ulteriori giochi svolti in modalità virtuale o digitale, anche attraverso il metaverso, istituiti e disciplinati con regolamento. Questi ultimi contemplati come possibile utile finestra verso modalità innovative di gioco attraverso circuiti informatici e telematici, i cui prodromi già si stanno manifestando e che tuttavia meritano di essere quanto prima appositamente regolati.

Col comma 3 si ribadisce che la durata delle future concessioni per il gioco a distanza è novennale, come detto per assicurare un sufficiente arco temporale di ammortamento degli investimenti effettuati dai privati che conseguono la concessione.

Lo stesso comma e quello successivo (comma 4) prevedono, in continuità peraltro con la tradizione di settore, quali dei giochi pubblici raccolti a distanza sono gestiti mediante pluriconcessionari (giochi di cui al comma 1, lettere a)-f) e quali, invece, mediante monoconcessionari (giochi di cui al comma 1, lettere g)-i).

Di rilievo, poi, i commi da 5 a 8, che compendiano il complesso delle regole volte a strutturare i futuri rapporti concessori (requisiti di partecipazione alle gare, obblighi che assumono i concessionari, tra i quali il pagamento degli oneri di concessione sia per una tantum di importo prestabilito sia per canone annuale, istruttoria di ADM sulle domande di partecipazione alle gare, schemi dei contratti di conto di gioco tra concessionario e giocatore).

Gli articoli 7, 8 e 9 sono dedicati alla disciplina della tracciabilità dei flussi finanziari connessi alle attività di gioco a distanza, a quella delle penali convenzionali cui sono soggetti i concessionari per loro inadempimenti a vincoli concessori, nonché a quella delle ipotesi di trasferimento, decadenza e revoca delle concessioni.

Degno di menzione l’articolo 10 in tema di conservazione dell’equilibrio contrattuale e scadenza anticipata delle concessioni.

Sempre in aderenza ai citati principi, anche di fonte unionanle, in materia di tutela della buona fede contrattuale, è prevista la possibilità, nell’ambito della disciplina regolatoria del rapporto di concessione, di clausole:

1. a) finalizzate alla rinegoziazione secondo buona fede delle condizioni contrattuali per il ripristino dell’originario equilibrio in caso di sopravvenuti mutamenti del quadro regolatorio di riferimento, di circostanze straordinarie e imprevedibili, sia estranee alla normale alea sia all’ordinaria fluttuazione economica sia al rischio di mercato (comma 1);
2. b) in caso di eccessiva onerosità sopravvenuta, conseguente anche a significativi e non prevedibili mutamenti del mercato di riferimento ovvero del relativo quadro regolatorio, in caso di impossibilità di raggiungere in buona fede l’accordo di cui al ricordato comma 1, volte a consentire al concessionario la richiesta a ADM una scadenza anticipata della concessione e la relativa risoluzione consensuale della convenzione ad essa accessiva, con previsione di un indennizzo da determinare secondo principi di ragionevolezza e proporzionalità in ragione del periodo residuo di durata della concessione non goduto.

Con l’articolo 11, in conformità a quanto disposto dall’articolo 177 del nuovo codice dei contratti pubblici si prevede che l’affidamento della concessione comporta il trasferimento al concessionario del rischio operativo legato alla sua gestione. Coerentemente, la concessione accessiva alle concessioni prevederà clausole conformi alle disposizioni di cui all’articolo 177 di detto codice, attuative del principio della responsabilità unica del concessionario nei confronti dell’ADM.

L’articolo 12 onera ADM dell’adozione di regole tecniche minime in funzione ed esecuzione delle quali ciascuno dei concessionari appronta e mette in operatività la propria rete telematica ovvero l’infrastruttura hardware e software di trasmissione dei dati necessaria per la gestione operativa della concessione volte a salvaguardare e tutelare gli interessi generali dell’ordine pubblico, della sicurezza, dell’affidamento dei giocatori, nonché di una diffusione e sviluppo sostenibili dell’offerta di giochi pubblici.

L’articolo 13 disciplina le limitate ed esclusive attività consentite ai giocatori presso i punti vendita ricariche (per i quali opera la delimitazione specifica contenuta nell’articolo dedicato alle definizioni, in seno alla quale si precisa che le transazioni economiche del giocatore, presso i detti punti, sono consentite soltanto attraverso strumenti di pagamento elettronico).

E’ previsto che per detti punti venga istituito e tenuto da ADM un apposito albo (al fine di una chiara e trasparente individuazione di quali e quanti sono tali punti) in cui i titolari dei punti vendita ricariche dovranno iscriversi (comma 1) per contrattualizzarsi con i diversi concessionari, senza vincolo di mandato in esclusiva.

L’iscrizione all’albo (comma 2) è subordinata al previo pagamento all’ADM di un importo annuale pari a euro duecento per il primo anno e a euro centocinquanta per ciascuno degli anni successivi. Il mancato pagamento anche di una sola annualità del predetto importo comporterà senz’altro la decadenza dall’iscrizione all’albo.

L’iscrizione all’albo (comma 3) sarà presupposto e condizione necessaria ed essenziale per lo svolgimento dell’attività di punto vendita ricariche, con esclusione espressa di un qualunque prelievo delle somme giacenti sul conto di gioco e del pagamento delle vincite. Sempre a fini di trasparenza e riconoscibilità. l’attività del punto vendita ricariche non può essere svolta senza l’affissione, all’esterno dell’esercizio e in posizione visibile, di una insegna o targa di specifico riconoscimento e individuazione della predetta attività, le cui caratteristiche e dimensioni sono stabilite con decreto del Direttore dell’ADM.

Lo schema di contratto per il punto vendita di ricariche adottato dal concessionario è trasmesso all’ADM per la verifica della conformità dei relativi contenuti alle disposizioni del presente articolo (comma 4).

Gli articoli 14 e 15 formano il Titolo III, dedicato alla tutela e protezione del giocatore.

Degno di nota il comma 3 dell’articolo 14 che prevede l’istituzione di una Consulta permanente dei giochi pubblici ammessi in Italia (la cui disciplina organizzativa e di funzionamento è rimessa ad un apposito regolamento adottato di concerto con il Ministro della salute), volta a monitorare l’andamento delle attività di gioco, incluse quelle illecite e non autorizzate, i loro effetti sulla salute dei giocatori, nonché di proporre al Governo misure ed interventi idonei allo scopo di contrastare lo sviluppo di ludopatia.

Degno di nota anche il comma 2 dell’articolo 15 che obbliga i concessionari ad investire annualmente una somma pari allo 0,2 per cento dei loro ricavi netti, comunque con un tetto di euro 1.000.000,00 per anno, in campagne informative ovvero in iniziative di comunicazione responsabile su temi annualmente stabiliti da una commissione governativa che opera presso il Dipartimento per l’informazione e l’editoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri, è presieduta dal Capo del predetto Dipartimento ed è composta da quattro membri in rappresentanza dei Ministri della salute, dell’istruzione, dell’interno e dell’economia e delle finanze.

Gli articoli da 16 a 21 formano il Titolo IV dedicato alla gestione dei giochi a distanza e recano disposizioni specifiche in tema di offerta e raccolta del gioco online, di vincite e del loro pagamento, di comunicazioni degli esiti di gioco, della manutenzione dei prodotti di gioco e di raccolta a distanza dei giochi numerici e delle lotterie ad estrazione istantanea (questi ultimi costituenti l’asset concessorio primario delle imprese monoconcesisonarie.

Degno di menzione l’articolo 20 volto ad assicurare la conservazione nel tempo dei valori patrimoniali pubblici costituiti dagli asset concessori del gioco a distanza, nonché il miglioramento dei livelli di servizio in materia di giochi pubblici. E’ correlativamente previsto che, nei casi in cui l’offerta di giochi pubblici a distanza denoti (caso tuttavia fortemente remoto) una perdita di raccolta e gettito erariale, non inferiore al cinque per cento, nell’arco di un biennio, con apposito regolamento siano consentite, in relazione ai singoli giochi a distanza, variazioni della restituzione in vincita e della posta di gioco, nonchè delle misure del prelievo direttamente proporzionali alla diminuzione della raccolta del gettito erariale, comunque non superiore al valore assoluto della diminuzione percentuale accertata.

Il Titolo V reca disposizioni in tema di contrasto all’offerta illegale di gioco a distanza.

In particolare, l’articolo 22 stabilisce, in sostanza, che:

– con regolamento sono stabilite le modalità per la esclusione dell’offerta di gioco con vincita in denaro attraverso reti telematiche o di telecomunicazione effettuata da soggetti sprovvisti di concessione, nonché, di concerto con la Banca d’Italia, le modalità per impedire ai prestatori di servizi di pagamento la gestione di operazioni di raccolta e di versamento di somme, relative ad operazioni di gioco, a favore o per conto di soggetti privi della predetta concessione;

– il predetto regolamento prevede altresì misure informatiche, anche implicanti il ricorso a soluzioni di intelligenza artificiale, che l’ADM, d’intesa con la Guardia di Finanza e avvalendosi della società partner tecnologico dell’Amministrazione finanziaria, preordinate alla individuazione dei siti informatici, cui inibire l’accesso, di offerta di gioco a distanza non legale in quanto non riferiti ai concessionari selezionati con le gare pubbliche di cui all’articolo 6;

– ADM, d’intesa con la Guardia di Finanza e avvalendosi del predetto partner tecnologico, redige la lista dei siti informatici di offerta legale di gioco a distanza direttamente ed esclusivamente riferiti ai concessionari selezionati, nonché redige e aggiorna costantemente la lista dei siti informatici il cui accesso è inibito in quanto volti a una offerta non legale di gioco a distanza perché non riferiti ai concessionari selezionati;

– le predette liste sono rese pubbliche, con la più adeguata evidenza, in apposite sezioni dei siti istituzionali dell’ADM e della Guardia di Finanza;

– apposite sanzioni pecuniarie per i fornitori di servizi di rete, i fornitori di connettività alla rete internet, i gestori di altre reti telematiche o di telecomunicazione o gli operatori che in relazione ad esse forniscono servizi telematici o di telecomunicazione, nonché i prestatori di servizi di pagamento che violino l’obbligo imposto dall’ADM di inibire l’utilizzazione delle reti delle quali sono gestori o in relazione alle quali forniscono servizi.

Gli articoli 23 e 24 del Titolo VI, recante disposizioni finali, prevedono in particolare:

1. a) il primo dei due che:

– entro il 31 dicembre di ogni anno il Ministro dell’economia e delle finanze trasmette ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica una relazione sul settore dei giochi pubblici, contenente tra l’altro dati sui progressi in materia di tutela dei giocatori e di legalità, sullo stato di sviluppo delle concessioni e delle relative reti di raccolta, sui volumi della raccolta, sui risultati economici della gestione del settore del gioco;

– come già ricordato, in occasione del futuro riordino normativo in materia di raccolta del gioco attraverso reti fisiche si provvede altresì a quello complessivo in materia di fiscalità e di prelievi erariali nel settore del gioco pubblico e che fino a quel momento nulla è innovato in tema di fiscalità e prelievi relativi al settore della raccolta del gioco a distanza;

– dopo l’entrata in vigore del presente decreto e in sua piena conformità, ADM pubblica senza indugio il bando di gara per l’assegnazione delle concessioni per la raccolta dei giochi a distanza di cui alle lettere da a) a f) dell’articolo 6, comma 1, in scadenza il 31 dicembre 2024 in modo da assicurarne in ogni caso la loro aggiudicazione entro tale data;

1. b) il secondo dei due che, a fini di coordinamento normativo, con successivo decreto legislativo adottato ai sensi dell’articolo 1, comma 5, della legge 9 agosto 2023, n. 111:

– sono individuate le norme statali di rango primario e secondario, nonché le disposizioni statali di natura amministrativa generale, che sono o restano abrogate in ragione della loro incompatibilità con quelle del presente decreto, ferma l’immediata abrogazione, per assoluta incompatibilità, dell’articolo 1, comma 727, lettera e), della legge 27 dicembre 2019, n. 160;

– sono introdotte le norme di occorrente coordinamento formale e sostanziale con quelle del presente decreto.

L’articolo 25 regola l’entrata in vigore del decreto delegato in questione.

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