Riforma costituzionale: quali saranno i nuovi scenari sul fronte della sanità (e del gaming)?

La riforma costituzionale configurata dal decreto Renzi/Boschi – che dopo la definitiva approvazione da parte della Camera dovrà passare attraverso il voto referendario per giungere alla promulgazione – tocca da vicino anche il settore del gioco, nella parte in cui disciplina le materie di competenza di Stato e Regioni (art.117 Cost.).

Come è noto, la materia sanitaria era una di quelle che rientravano nel regime della concorrenzialità, ovvero, la potestà legislativa spettava alle Regioni, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.

Più precisamente, la Costituzione ancora in vigore stabilisce quanto segue:

– l’art. 117, co. 2, lett. m), riserva allo Stato la competenza legislativa in materia di “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”;

– l’art. 117, comma 3, invece, attribuisce alla competenza concorrente la materia “tutela della salute” e “ricerca scientifica” (naturalmente collegata alla tutela della salute).

Il quadro è completato con le disposizioni sul riparto delle competenze regolamentari (art. 117, co. 6) e delle funzioni di amministrazione attiva (art. 118), sulla regolamentazione della finanza pubblica (art. 117, co. 2 e 3, art. 119) e sulla previsione dell’intervento sostitutivo dello Stato quando lo richieda “la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali” (art. 120, co. 2).

Uno scenario piuttosto complesso, che si riflette nei testi che di volta in volta hanno riformato la sanità pubblica: dalla l. 23 dicembre 1978, n. 833, di istituzione del SSN, al d. lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, che ha ridefinito il sistema di programmazione e gestione dell’amministrazione sanitaria; dal d. lgs. 16 ottobre 2003, n. 288, di riforma degli IRCCS, al d. l. 13 settembre 2012 (Balduzzi), n. 158, recante disposizioni urgenti di razionalizzazione dell’assistenza sanitaria), ai quali sono andati più volte a sovrapporsi interventi di natura economica e finanziaria, per il contenimento della spesa sanitaria.

Tutto ciò ha generato numerosi contenziosi fra Governo e Regioni, sui quali la Corte Costituzionale è intervenuta ribadendo più volte il principio della centralità dell’intervento programmatorio statale (anche quando non era limitato a dettare i princìpi fondamentali della materia), muovendo dalla massima che la tutela della salute “non può non darsi in condizioni di fondamentale uguaglianza su tutto il territorio”. Alle Regioni, invece, residua la sola possibilità di integrazione delle disposizioni statali, specie in tema di organizzazione degli organi e degli enti dell’amministrazione sanitaria.

In realtà, per tanti anni le cose sono andate avanti diversamente. Le Regioni hanno legiferato su tutta la materia mentre lo Stato si è limitato a vigilare sui Lea. Anzi, per dirla tutta, negli anni le Regioni hanno valorizzato al massimo la loro autonomia legislativa limitando sempre più il potere di intervento del Parlamento, arrivando al punto di sollevare, spesso e volentieri, problemi di incostituzionalità verso i disegni di legge parlamentari o governativi. Ed è stato proprio questo meccanismo (perverso) a indurre il Legislatore nazionale a tirare i remi in barca, emanando elenchi sempre più generici di principi la cui attuazione è sempre delegata alle Regioni.

Così è stato, almeno, fino a qualche tempo fa. Già con la Legge Balduzzi del 2012 questo trend subì una chiara sterzata, dando il via a una “rivoluzione” che ha avuto però un andamento lento (e non del tutto compiuto), a causa dei ritardi subiti dai previsti decreti attuativi (compreso quello che inserisce il GAP nei Lea, non ancora realizzato).

Più recentemente, il Governo ha dato altri segnali di riscossa sul fronte della sanità, riappropriandosi di alcune delle funzioni che erano state assegnate alle Regioni (vedi il decreto ministeriale 70/2015 e la legge di Stabilità 2016).

La riforma costituzionale rappresenta dunque la prosecuzione ideale di questo percorso, che insieme a tutti gli altri interventi previsti, va a configurare un “ritorno al centralismo” che rimette interamente nelle mani dello Stato un’ampia parte dei poteri e delle funzioni che la Costituzione del ’48 aveva equamente distribuito, attraverso criteri di democrazia, partecipazione e pluralismo, tra i diversi organi ed entità componenti la Repubblica.

Il fallito tentativo della Delega Fiscale, col quale il Governo ha tentato, in maniera decisamente goffa, di ristabilire la propria autorità sulle Regioni, e il seguente tira e molla a livello di Conferenza Stato-Regioni, lasciano intendere che nessuna delle due parti ha interesse a cedere di un millimetro. Il Governo, in particolare, è convito che solo con la riforma costituzionale di potrà scrivere la parola fine su ogni tipo di conflitto in materia, e le Regioni dal loro canto stanno lavorando forte sul fronte del No alla riforma per evitare di essere esautorate in questa come in tante altre materie, così come già avvenuto per quella dei pozzi petroliferi (vedi l’ultimo referendum, andato a vuoto per il mancato raggiungimento del quorum).

Che cosa cambia, in concreto, con la Renzi/Boschi? Si realizza una più netta dicotomia di competenze: allo Stato spetta l’emanazione delle “disposizioni generali e comuni per la tutela della salute”; alle Regioni la “programmazione e organizzazione dei servizi sanitari e sociali”. Quindi, la “tutela della salute” come principio generale e astratto non è più tra le attribuzioni dell’ente regionale, ragion per cui il loro raggio di azione risulta essere più limitato e circoscritto alla parte, per così dire, esecutiva, vale a dire la programmazione e l’organizzazione dei servizi.

Di conseguenza, fra le norme transitorie del decreto Renzi/Boschi è previsto quanto segue:

12. Le leggi delle Regioni adottate ai sensi dell’articolo 117, terzo e quarto comma, della Costituzione, nel testo vigente fino alla data di entrata in vigore della presente legge costituzionale, continuano ad applicarsi fino alla data di entrata in vigore delle leggi adottate ai sensi dell’articolo 117, secondo e terzo comma, della Costituzione, come modificato dall’articolo 31 della presente legge costituzionale.

Tradotto: tutte le leggi regionali su materie già oggetto di legislazione concorrente andranno a decadere nel momento in cui saranno emanate delle leggi sostitutive.

A dare un’ulteriore mazzata alle Regioni è l’introduzione della cosiddetta “clausola di supremazia” (nuovo art.117, comma 5), che va ben oltre il c.d. “potere sostitutivo”, previsto dall’art.120 Cost. – per il quale il Governo può sostituirsi a organi (anche) delle Regioni (anche) nel caso in cui lo richiedano la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica – che non veniva per lo più ritenuta tale da prevedere una “competenza legislativa”:

Su proposta del Governo, la legge dello Stato può intervenire in materie o funzioni non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica della Repubblica o lo renda necessario la realizzazione di programmi o di riforme economico-sociali di interesse nazionale.

In definitiva, sul fronte della sanità si prefigura un totale capovolgimento degli scenari, che se da un lato potrebbe liberare l’industria del gioco dalla morsa delle leggi regionali che insistono sul G.A.P. (o presunto tale…) dall’altro potrebbe dare la stura ad un intervento statale più drastico e immediato rispetto a quello disegnato dalla Legge Balduzzi.

Restano da verificare modalità e tempi. Ma qui, verrebbe da dire, “Campa cavallo che l’erba cresce…”.

PressGiochi