PVR: il giudice amministrativo si pronuncia sul modello di controllo della rete

Mentre il mercato dell’online attende il nuovo assetto che verrà disegnato dal Bando di Gara di prossima emanazione (secondo le previsioni del D.Lgs n. 41/2024), il giudice amministrativo è intervenuto con una sentenza che, per la prima volta, si esprime sul modello di controllo della rete dei PVR adottato dal concessionario.

La Seconda Sezione del Tar Lazio, con la sentenza n. 15039 del 23 luglio 2024, – scrivono su PressGiochi MAG gli avv.ti Chiara Sambaldi e Andrea Strata – ha, infatti, confermato la sanzione pecuniaria a carico di una società concessionaria, per inosservanza dell’obbligo di cui all’art. 5, comma 2, lettera g) dell’atto integrativo della convenzione di concessione, per violazione del divieto di intermediazione per la raccolta del gioco a distanza e divieto di raccolta presso luoghi fisici, anche il per il tramite di soggetti terzi incaricati.

Nel caso di specie, il personale ADM aveva accertato che presso un PVR contrattualizzato dal concessionario erano esposti palinsesti e presenti pc accesi, indirizzati verso il sito del concessionario, con reiterati accessi tramite link predisposti.

Il Tar ha qualificato tali comportamenti come un inadempimento colpevole dell’esercente agli obblighi assunti nei confronti del concessionario (violazione del divieto di intermediazione), a fronte dei quali quest’ultimo non risultava aver effettuato né specifiche attività di auditing, né un controllo successivo a valle delle giocate inoltrate dall’indirizzo telematico dell’esercente.

La società concessionaria ha descritto e documentato il proprio modello di controllo della rete dei PVR, adottato in presenza di un sostanziale vuoto regolamentare, prima che l’Ufficio GAD di ADM emanasse la circolare del 18 maggio 2022, prot. 211248/RU, con l’Allegato 1, recante “Misure di presidio attivate dai concessionari per controllare l’attività svolta presso gli esercizi commerciali incaricati della sottoscrizione dei contratti di conto di gioco e della vendita delle carte di ricarica”. Infatti, con l’abrogazione del Decreto Ministeriale del 21.03.2006, come modificato dal D.M. 25.06.2007, ad opera dell’art. 4 del D.M. 8.02.2011, si è verificato un vuoto di disciplina relativamente all’operatività dei punti di promozione del gioco a distanza; vuoto che è stato successivamente colmato dall’evoluzione giurisprudenziale che ha, di volta in volta, individuato quali attività sono da considerare ‘intermediazione’ vietata e penalmente rilevante (ai sensi dell’art. 4, comma 4 bis, L. 401/89), così contribuendo a delineare il quadro delle attività, per converso, consentite.

Quindi, nel caso esaminato, al momento dell’accertamento della violazione (marzo 2022), mancava una regolamentazione e un’indicazione di dettaglio delle misure di presidio da adottare da parte del concessionario per controllare la propria rete di PVR. Ciò trova conferma nella Relazione di Analisi di Impatto della Regolamentazione (A.I.R.) al Decreto Legislativo 25.03.2024 n. 42 (“Disposizioni in materia di riordino del settore dei giochi a partire da quelli a distanza, ai sensi dell’art. 15 della legge 9 agosto 2023, n. 111”) all’interno della quale è evidenziato espressamente che la nuova normativa di riordino del gioco on line si rende necessaria e doverosa, attesa la mancanza di una disciplina di dettaglio diretta a regolamentare definitivamente la rete dei punti vendita di raccolta (PVR).

Secondo il Tar, invece, la circolare ADM del 18 maggio 2022 non avrebbe innovato ma solo riepilogato obblighi e divieti già gravanti sul concessionario in base alla legge e alla convenzione di concessione, avendo indicato, nel relativo allegato, alcune specifiche tecniche (ad esempio l’identificazione degli IP dei giocatori e degli esercenti e l’individuazione dei conti di gioco con cui è effettuato un numero anomalo di operazioni in un breve periodo di tempo) che rappresentano ‘accorgimenti’ che l’operatore avrebbe avuto la possibilità e l’onere di attivare nell’ambito della propria organizzazione e autonomia imprenditoriale.

Entrando nel merito del modello di controllo adottato, il giudice amministrativo ha evidenziato come le attività previste dalla società non fossero state ancora attivate (in quanto in fase di programmazione) proprio nella zona territoriale in cui operava l’esercente sanzionato.

Quindi, in sostanza, il Tar ha ritenuto inadeguato, per come praticamente attuato, un modello di controllo della rete dei PVR incentrato sulla selezione degli esercizi da sottoporre a verifica sulla scorta di criteri oggettivi individuati sulla base del rischio presunto. Il controllo avveniva a campione sul territorio, seguendo appositi criteri di priorità che consentivano di porre l’attenzione sugli esercenti per i quali – analizzati una pluralità di indici – si riteneva che vi fosse un più alto rischio di commissione delle violazioni.

Inoltre, per il giudice amministrativo nessuna rilevanza poteva essere attribuita al fatto che il procedimento penale avviato nei confronti dell’esercente in questione (per intermediazione vietata) fosse stato archiviato, escludendo così qualsiasi illecito penale.

Alla luce delle motivazioni della sentenza, si può brevemente osservare come, in questo ambito, risulti sempre più sottile il confine giuridico tra obbligazione “di mezzi” e obbligazione “di risultato”, tenuto conto che la giurisprudenza amministrativa ha già escluso che la responsabilità gravante sul concessionario possa qualificarsi di natura ‘oggettiva’, rientrando il controllo e la vigilanza della rete dei PVR in una responsabilità di natura ‘organizzativa’ per cui il concessionario non è chiamato a rispondere del comportamento altrui ma solo della sua eventuale negligenza organizzativa.

Al di là delle specificità del caso concreto, balza agli occhi la lettura indulgente resa dal Tar rispetto al quadro normativo e regolamentare di riferimento. A fronte della totale assenza di prescrizioni tecniche che ha lasciato gli operatori in balia di un’incertezza operativa – rendendo complesso configurare e standardizzare misure di vigilanza e di controllo – il giudice amministrativo ha liquidato la circolare ADM del 18 maggio 2022 come ‘riepilogativa’ ed ha qualificato le ‘misure di presidio’, individuate dall’Ufficio GAD, quali meri ‘accorgimenti’.

In verità, che la questione relativa alla definizione delle misure di presidio per il controllo della rete dei PVR non sia così marginale (fino a ridurre le misure a meri accorgimenti) lo si desume dal fatto che, a seguito della trasmissione della richiamata circolare, sono intercorse procedure di dialogo con i concessionari al fine di avviare un confronto sulle misure elencate che pongono gli operatori anche di fronte al tema della loro applicabilità dal punto di vista tecnico e finanziario. Tanto che le misure stesse, evidentemente non definitive, sono state aggiornate e modificate almeno fino al 18 ottobre 2022, data di svolgimento del secondo open hearing disposto dall’Ufficio GAD di ADM.

In tale contesto, non sfuggono agli osservatori le criticità connesse alla persistenza nel tempo – in un comparto nel complesso altamente regolato – di un vuoto che ha comportato, tra le altre, una completa delega in bianco al concessionario in ordine al contenuto dell’obbligo di vigilanza e controllo da esercitare verso la rete dei PVR. Senza considerare che il tema risulta interconnesso con quello relativo a ciò che il PVR può o non può fare, specie qualora consenta al suo interno la libera navigazione in rete e, quindi, il libero accesso ai siti dei concessionari. Ma qui la riflessione si amplia e si rinvia ad un prossimo approfondimento.

PressGiochi MAG