Palazzo Spada al Viminale: “Ok a controlli della Questura per i CTD, così come per le sale scommesse autorizzate”

Il Consiglio di Stato risponde oggi al Ministero dell’Interno che ha chiesto il parere del Consiglio di Stato in merito all’interpretazione dell’art. 1, comma 644, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge di stabilità 2015), in tema di raccolta scommesse da parte di soggetti non collegati al totalizzatore nazionale dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli.

Il Ministero ha formulato i due seguenti quesiti specifici:

«a) se l’art. 1, comma 644, della legge n. 190/2014 si applichi solo ai soggetti che operavano nel settore dei giochi leciti alla data del 30 ottobre 2014, senza la concessione rilasciata da A.D.M., ovvero anche ai soggetti che a quella stessa data ancora non operavano, consentendo loro entro 7 giorni dall’avvio dell’attività la comunicazione di cui al comma 644;

b) se il sistema dei controlli che il Questore deve espletare, ai sensi del ripetuto art. 1, comma 644, della legge n. 190/2014, sia destinato a culminare nel rilascio di un’autorizzazione espressa di polizia, corrispondente a quella di cui all’art. 88 TULPS, ovvero si inserisca in un regime amministrativo del tipo di quello contemplato dall’art. 19 della legge n. 241/1990».

La norma in esame – commi 643-644 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014 – nasce – afferma il Consiglio di Stato, dall’esigenza di porre rimedio a un ampio contenzioso che si era in precedenza generato riguardo alla possibilità di operare in Italia da parte di primari bookmaker e gestori di case da gioco stabiliti in altri paesi dell’Unione, che agivano nel mercato italiano tramite l’intermediazione di numerose agenzie, comunemente denominate «centri di trasmissione dati» («CTD»), che offrono i loro servizi in locali aperti al pubblico in cui mettono a disposizione degli scommettitori un percorso telematico che consente di accedere al server del bookmaker estero, al di fuori, dunque, del collegamento al totalizzatore nazionale dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli.

Occorre a tal proposito leggere in stretto raccordo tra loro i due commi, 643 e 644, dell’art. 1 della legge di stabilità per l’anno 2015, poiché essi introducono, nel loro insieme, una disciplina sostanzialmente unitaria volta a garantire, anche in applicazione della surricordata giurisprudenza, la possibilità per gli operatori del settore dei giochi d’azzardo stabiliti in altri paesi dell’Unione, non collegati al totalizzatore nazionale dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, di proseguire nell’attività svolta in Italia tramite esercizi o punti di raccolta, gestiti localmente da soggetti concessionari o comunque aderenti, tramite connessione, ai centri di trasmissione dati («CTD») collocati all’estero, regolarizzando la posizione sia fiscale che amministrativa di questi ultimi.

La ratio sottesa al complesso normativo costituito dai commi 643-644 – per quanto è consentito ricavare dalla formulazione dei testi, in questo caso particolarmente infelice e critica (in assenza, peraltro, di relazioni illustrative e lavori preparatori che possano gettare maggiore luce sulla “logica” sottostante a queste norme) – sembra essere quella di consentire ai soggetti “attivi alla data del 30 ottobre 2014” (di cui al comma 643), che non si trovassero, entro il termine originariamente previsto (31 gennaio 2015), nelle condizioni oggettive e soggettive di poter fruire della regolarizzazione per emersione del medesimo comma 643, di poter comunque proseguire (con gli obblighi e le limitazioni stabiliti dal comma 644) nell’attività di raccolta, fino al termine di celebrazione delle nuove gare per l’assegnazione delle concessioni. Se tale è, dunque, la ragion d’essere del comma 644, è evidente che esso non può estendersi oltre la platea dei soggetti che avrebbero potuto chiedere la regolarizzazione ai sensi del comma 643. ..

In particolare, la previsione, nella lettera e) citata, secondo la quale il titolare dell’esercizio o del punto di raccolta deve effettuare le comunicazioni ivi prescritte “entro sette giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione e, successivamente, entro sette giorni dalla data di avvio dell’attività”, non può certo essere interpretata nel senso di autorizzare nuove aperture di esercizi o punti di raccolta da parte di soggetti che non avessero già esercitato come terminali di «CTD» attivi alla data del 30 ottobre 2014, ma solo nel più circoscritto senso di consentire la comunicazione anche a chi sia decaduto e a chi sia subentrato al soggetto originario, che già esercitava alla data del 30 ottobre 2014, ed abbia successivamente ceduto l’attività.

In conclusione – spiega il CDS – appare condivisibile la proposta dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli di “una lettura conforme all’ambito soggettivo di applicazione della norma che interpreti l’obbligo di comunicazione – ove non avvenuto entro i primi sette giorni dall’entrata in vigore della norma – come rivolto unicamente a chi, successivamente a tale data, avvii l’attività di raccolta quale punto vendita di uno dei soggetti che, già attivo al 30 ottobre 2014, non ha aderito alla regolarizzazione o ne sia decaduto”.

Rispondendo alla seconda domanda, Palazzo Spada ricorda che “La medesima lettera e) del comma 644 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014, infatti, lì dove prevede (periodi primo e secondo) uno specifico obbligo di comunicazione al Questore (in capo al titolare dell’esercizio o del punto di raccolta) dei dati anagrafici e dell’esistenza dell’attività di raccolta di gioco con vincita in denaro (con analogo obbligo in capo al proprietario dell’immobile in cui ha sede l’esercizio o il punto di raccolta nei confronti dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli), è inequivoco nel configurare tale adempimento sul modello della comunicazione dell’esercizio di un’attività sottoposta a controllo amministrativo. L’esclusione del rilascio, nel caso disciplinato dal comma 644, di una formale ed espressa autorizzazione di polizia ex art. 88 TULPS è dimostrata del resto dal semplice raffronto testuale tra i commi 643 e 644, posto che mentre nel comma 643 vi è un espresso richiamo del titolo autorizzatorio ora detto [la lettera a) di tale comma menziona “la domanda di rilascio di titolo abilitativo ai sensi dell’articolo 88 del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773” e la lettera h) considera il caso di “mancato rilascio del titolo abilitativo di cui all’articolo 88 del testo unico di cui al regio decreto n. 773 del 1931”], nel comma 644 si parla di una mera comunicazione e non vi è alcun richiamo dell’autorizzazione espressa.

Deve a tal proposito ribadirsi che, una volta instauratosi il rapporto di controllo autorizzativo con il soggetto che ha effettuato la comunicazione, l’Autorità di pubblica sicurezza disporrà nei confronti di questo soggetto esattamente di tutti gli stessi poteri (di controllo, prescrittivi e sanzionatori) che potrebbe esercitare nei confronti del titolare di una normale autorizzazione rilasciata ex art. 88 TULPS”.

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