Lombardia: il Tar conferma i limiti orari alle slot machine a Valganna

Un gestore di apparecchi da gioco (slot machine) ha fatto ricorso contro l’Ordinanza Sindacale del Comune di Valganna, con la quale sono state imposte interruzioni dell’esercizio degli apparecchi del gioco lecito nelle fasce orarie dalle 7,30 alle 9,30, dalle 12.00 alle 14,00 e dalle 19,00 alle 21,00.

Oggi il Tribunale Amministrativo regionale della Lombardia ha respinto il ricorso confermando la scelta del sindaco lombardo.

“Con la deliberazione n. 34 dell’11 dicembre 2018 – si legge nella sentenza – il Consiglio comunale ha approvato il regolamento per la prevenzione ed il contrasto delle patologie e delle problematiche legate al gioco d’azzardo lecito e per la disciplina degli orari per l’esercizio di apparecchi e congegni automatici di gioco. Il Consiglio comunale ha tenuto conto delle risultanze del primo progetto “Proposte Azzardate” per la prevenzione e la cura delle dipendenze da gioco d’azzardo patologico realizzato dal Comune di Valganna e finanziato dalla Regione Lombardia, nonché dei dati forniti dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli relativi alla raccolta del gioco d’azzardo nel territorio della Provincia di Varese, dai quali risultava un’offerta e una fruizione del gioco lecito molto alta, con una raccolta di giocate in aumento nel corso degli anni, dopo la lieve flessione del 2015. Il Comune ha altresì considerato i dati di accesso presso i S.E.R.T. territorialmente competenti per il territorio, rilevando in progressiva crescita il numero delle persone con disturbi legati al gioco d’azzardo nel periodo 2000 – 2018.

L’aumento della sindrome da gioco d’azzardo – qualificata dall’organizzazione Mondiale della Sanità come una malattia sociale ed una vera e propria dipendenza – ha portato il legislatore nazionale, con il D.L. n.158/2012, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 comma 1, della legge 8 novembre 2012, n.189, ad aggiornare i livelli essenziali di assistenza (LEA) con le prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette da ludopatia.

Anche il legislatore regionale è intervenuto con la legge regionale n. 8 del 21 ottobre 2013 dettando disposizioni finalizzate alla prevenzione ed al contrasto di forme di dipendenza dal gioco d’azzardo patologico (GAP), nonché al trattamento e al recupero delle persone che ne sono affette ed al supporto delle loro famiglie.

Sulla base di tali elementi il Consiglio comunale, reputando uno dei principali fattori di rischio per l’emergere della dipendenza da gioco d’azzardo la diffusione degli apparecchi di gioco, ha ritenuto, a tutela della salute pubblica, di intervenire attraverso la limitazione degli orari di funzionamento degli apparecchi automatici da gioco di cui all’art. 110 c. 6 del TULLPS collocati all’interno di esercizi autorizzati ex art. 86 o ex art 88 del medesimo Testo Unico, demandando al Sindaco l’adozione di propri provvedimenti in materia.

Con l’ordinanza impugnata il Sindaco di Valganna è intervenuto in attuazione dell’atto di indirizzo consiliare avendo rilevato che “il contrasto dei fenomeni patologici connessi al disturbo da gioco d’azzardo può essere utilmente esercitato anche attraverso interventi volti a regolare e limitare l’accesso alle apparecchiature di gioco”. Il Sindaco ha quindi stabilito di limitare gli orari di esercizio dell’attività delle sale gioco e di utilizzo degli apparecchi di intrattenimento e svago con vincite in denaro, collocati in altre tipologie di esercizi commerciali, locali o punti di offerta del gioco.

Così ricostruito il contenuto dei provvedimenti impugnati ed il contesto anche normativo di riferimento, il Collegio passa ad esaminare i motivi di gravame.

Con il primo motivo di gravame la ricorrente ha dedotto la violazione delle norme sulla partecipazione al procedimento.

Trattandosi di atti amministrativi generali l’obbligo di comunicazione d’avvio del procedimento è espressamente escluso dall’art. 13 della L. 241/199 (T.A.R. Venezia sez. III, 20 maggio 2019, n. 620). Inoltre, a tutto concedere, tenuto conto che i provvedimenti sono impugnati in relazione alla disciplina degli orari di apertura degli esercizi, l’eventuale partecipazione procedimentale avrebbe dovuto riguardare gli esercenti, e non certo i gestori degli apparecchi.

Il motivo è quindi infondato.

Gli ulteriori mezzi di gravame possono essere esaminati congiuntamente, in quanto intimamente connessi.

Va premesso che il Regolamento per la prevenzione e il contrasto delle patologie e delle problematiche legate al gioco d’azzardo fa riferimento, oltre alla normativa nazionale e regionale in tema di ludopatia (art. 5 del D.L. 13 settembre 2012 n.158, che ha previsto tra i Livelli Essenziali di Assistenza le “prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette da ludopatia” e il conseguente DPCM del 12 gennaio 2017; legge della Regione Lombardia 21 ottobre 2013, n. 8 “Norme per la prevenzione e il trattamento del gioco d’azzardo patologico”; la DGR 24 gennaio 2014 n. X/1274, recante “Linee di azione per garantire le prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette da gioco d’azzardo patologico – GAP”; il documento nazionale approvato dalla Conferenza Unificata Stato‐Regioni il 6 dicembre 2017), a profili direttamente riguardanti il fenomeno nel Comune di Valganna e nei Comuni limitrofi, facilmente raggiungibili dalla popolazione, riportando dati precisi che attestano un incremento, dagli inizi degli anni 2000, del numero dei cittadini con disturbi legati al gioco d’azzardo. Riferisce altresì di ulteriori ricerche condotte sul territorio regionale (tra cui quella condotta dall’ATS Milano Città Metropolitana nel 2016 e quella promossa e coordinata dall’ ASL di Bergamo nel 2015) al fine di attestare la diffusione del fenomeno del gioco patologico.

L’atto regolamentare sulla cui base è stata assunta l’ordinanza sindacale impugnata non si fonda quindi su elementi astratti riferiti al fenomeno in termini generici, contestualizzando invece la situazione in relazione al territorio in cui si colloca il Comune.

D’altro canto la ricorrente non offre dati documentali di segno contrario, non potendo considerarsi tali gli studi depositati (report del Governo Australiano sul gioco d’azzardo e studio della Springer Science and Business Media New York) che riguardano contesti sociali, economici e culturali totalmente differenti dalla realtà italiana, e dunque non idonei a smentire i concreti riferimenti al fenomeno nel territorio comunale considerati dall’Amministrazione. Lo stesso dicasi per lo studio italiano dell’Istituto per la Competitività, che muove da una prospettiva di interessi differente dall’obiettivo perseguito dalla normativa e dai provvedimenti impugnati, e che quindi non presenta il carattere della oggettività.

Anche i dati dell’Agenzia dei Monopoli, invocati dalla ricorrente, appaiono poco significativi rispetto all’obiettivo perseguito dai provvedimenti impugnati, dando conto della ripartizione del “giocato” tra le diverse tipologie di gioco lecito. Tale elemento non è indicativo della maggiore o minore propensione per un determinato gioco, dipendendo l’ammontare complessivo del “giocato” anche da altri fattori (ad esempio il costo, più o meno elevato, della singola giocata per le diverse tipologie di gioco). In ogni non è certamente utile a dimostrare l’assunto della ricorrente secondo cui, per effetto dei provvedimenti impugnati, la propensione al gioco compulsivo si sarebbe spostata su altri tipi di gioco, essendo tale affermazione del tutto indimostrata.

Ciò posto, il potere del Sindaco di cui all’art. 50, comma 7, del D.lgs. 267/2000, a fini di tutela della salute e della quiete pubblica, legittima l’adozione di provvedimenti funzionali a regolamentare gli orari delle sale giochi e degli esercizi pubblici in cui sono installate apparecchiature da gioco.

Tale principio è stato chiaramente affermato dalla Corte Costituzionale con la sentenza 18 luglio 2014, n. 220, che ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 50, comma 7, del D.lgs. n. 267 del 2000, sollevata con riferimento agli artt. 32 e 118 della Costituzione, nella parte in cui disciplina poteri normativi e provvedimentali attribuiti al sindaco, senza prevedere che tali poteri possano essere esercitati con finalità di contrasto del fenomeno del gioco di azzardo patologico.

Ad avviso del Giudice delle leggi, “il giudice a quo omette di considerare che l’evoluzione della giurisprudenza amministrativa, sia di legittimità, sia di merito, ha elaborato un’interpretazione dell’art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000, compatibile con i principi costituzionali evocati, nel senso di ritenere che la stessa disposizione censurata fornisca un fondamento legislativo al potere sindacale in questione. In particolare, è stato riconosciuto che − in forza della generale previsione dell’art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000 − il sindaco può disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali siano installate apparecchiature per il gioco e che ciò può fare per esigenze di tutela della salute, della quiete pubblica, ovvero della circolazione stradale”.

La prevenzione della ludopatia è una competenza distinta e trasversale, fondata, da un lato, sul potere attribuito ai Comuni di individuare in autonomia gli interessi della collettività ex art. 3, comma 2, D.lgs. n. 267/2000 e dall’altro sul potere di regolazione degli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici ai sensi dell’art. 50, comma 7, D.lgs. n. 267/2000. Le disposizioni dell’art. 5, della legge regionale n. 8/2013 sui compiti di iniziativa e di vigilanza dei Comuni relativamente al fenomeno del gioco d’azzardo patologico costituiscono un riconoscimento legislativo dell’emersione di questa nuova competenza finalizzata al contrasto della ludopatia (cfr. Tar Brescia sez. II 3 maggio 2021 n. 404).

La giurisprudenza si è infatti attestata da tempo sul principio secondo cui la previsione di limitazioni orarie è idoneo strumento di lotta al fenomeno della ludopatia (Consiglio di Stato, sez. V 26 agosto 2020 n. 5225, che richiama il proprio precedente 5 giugno 2018 n. 3382).

In tale solco si pongono sia il Regolamento del Comune di Valganna, che demanda al Sindaco la disciplina degli orari di esercizio delle sale giochi, sia l’ordinanza sindacale impugnata, laddove afferma che “il contrasto di fenomeni patologici connessi al disturbo da gioco d’azzardo può essere utilmente esercitato anche attraverso interventi volti e regolare e limitare l’accesso alle apparecchiature di gioco”.

Va poi aggiunto che nell’attuale momento storico la diffusione del fenomeno della ludopatia in ampie fasce della società civile costituisce un fatto notorio o, comunque, una nozione di fatto di comune esperienza (cfr. T.A.R. Veneto, sez. III 11 novembre 2019 n. 1109; T.A.R. Milano, sez. IV 15 marzo 2021 n. 665, che richiama l’art. 115 comma 2 c.p.c.), come attestano le numerose iniziative di contrasto assunte dalle autorità pubbliche a livello europeo, nazionale e regionale.

Tenuto conto di tali considerazioni, l’ordinanza impugnata e il presupposto Regolamento appaiono sorretti da un’adeguata istruttoria, che giustifica la misura adottata.

D’altro canto, allo stato attuale delle conoscenze, non sembra irragionevole né sproporzionato imporre limitazioni ad attività economiche riconosciute scientificamente pericolose alla salute, proprio perché non si tratta di introduzione di una sorta di “proibizionismo”, che potrebbe sortire effetti contrari sul piano stesso della tutela della salute, né di divieto generalizzato, ma di regolamentazione in corrispondenza di luoghi particolari e di particolari fasce orarie a più alta fruibilità di esercizi di gioco (cfr. Consiglio di Stato, sez. III – 19/12/2019 n. 8563).

In relazione alla dedotta mancata consultazione dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli per il parere di competenza il Collegio osserva che la previsione è contenuta nell’Intesa conclusa nell’ambito della Conferenza Unificata Stato – Regioni – Enti locali il 7 settembre 2017.

Va in proposito ricordato che l’art. 1 comma 936 della L. 208/2015 (legge di stabilità 2016) ha previsto che entro il 30 aprile 2016, in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, fossero definite le caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonché i criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età. La norma ha inoltre stabilito che “Le intese raggiunte in sede di Conferenza unificata sono recepite con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti”.

La giurisprudenza prevalente – condivisa da questa Sezione – attribuisce carattere non cogente all’Intesa raggiunta, in data 7 settembre 2017, in sede di Conferenza Unificata (cfr. Consiglio di Stato Sez. IV n. 8/2021; idem Sez. V, nn. 4119, 4121, 4125, 5223, 5226, 6331 del 2020). Ciò in quanto il contenuto dell’Intesa stessa non è stato poi trasfuso nel previsto decreto ministeriale, che non è mai stato adottato. Sicchè all’Intesa non può attribuirsi alcun valore vincolante, neppure nella forma minima dell’atto di indirizzo rivolto agli Enti Locali (cfr. Tar Milano sez. IV 15 marzo 2021 n. 665).

Non essendo cogente l’Intesa, non lo è neppure la previsione ivi contenuta di definire la distribuzione oraria delle fasce di interruzione del gioco nell’arco della giornata in accordo con l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.

Quanto alla censura con cui la ricorrente lamenta la disparità di trattamento con altri tipi di gioco, va osservato che gli apparecchi automatici per il gioco (le c.d. slot machine e video lottery) comportano una “relazione” diretta con il giocatore, e la loro modalità di utilizzo – senza intermediazione alcuna – favorisce il gioco compulsivo, diversamente da altre forme di gioco lecito (si pensi al gioco del lotto o ai c.d. gratta e vinci). La dedotta disparità di trattamento postula quindi una identità di effetti, quanto all’incentivo al gioco patologico, che non si ravvisa tra le diverse tipologie di giochi leciti e dunque tra le relative discipline di fruizione. Proprio le differenti modalità di fruizione delle diverse tipologie di gioco lecito giustificano una diversa disciplina volta a contenere fenomeni di ludopatia.

Il principio di uguaglianza – come noto – impone discipline eguali per situazioni eguali e discipline diverse per situazioni diverse, con il limite generale di proporzionalità e ragionevolezza. In relazione alla disciplina dei giochi leciti, la giurisprudenza amministrativa ha avuto modo più volte di affermare la più elevata pericolosità, ai fini del rischio di determinare forme di dipendenza patologica, dei giochi cui si riferisce l’ordinanza impugnata, evidenziando che gli apparecchi a ciò destinati, “per la loro ubicazione, modalità, tempistica, danno luogo – più di altre – a manifestazioni di accesso al gioco irrefrenabili e compulsive, non comparabili, per contenuti ed effetti, ad altre forme di scommessa che possono anch’esse dare dipendenza, ma in grado ritenuto (ragionevolmente) dal legislatore di gravità ed allarme sociale assai minore e, perciò, non necessitante di apposita e più stringente tutela preventiva mirata” (TAR Torino sezione II 11 luglio 2017 n. 824 e giurisprudenza ivi richiamata: TAR Trento, sez. I, 10 luglio 2013, n. 221; TAR Milano, sez. I, 13 marzo 2015, n. 706 e 8 luglio 2015, n. 1570; TAR Venezia, sez. III, 27 settembre 2016, n. 1081)

E’ stato sottolineato, in particolare che, tra i giochi leciti con vincita in denaro, “slot machine e videolottery paiono i più insidiosi nell’ambito del fenomeno della ludopatia, in quanto, a differenza dei terminali per la raccolta delle scommesse, implicano un contatto diretto ed esclusivo tra l’utente e la macchina, senza alcuna intermediazione umana volta a disincentivare, per un normale meccanismo psicologico legato al senso del pudore, l’ossessione del gioco, specie nella fase iniziale del processo di dipendenza patologica” (così TAR Venezia, sez. III, 27 settembre 2016 n. 1081;TAR Lombardia, Milano, Sez. I, 13 marzo 2015, n. 706; Id., 8 luglio 2015, n. 1570).

E’ stato poi condivisibilmente osservato che l’argomento secondo cui l’amministrazione non avrebbe tenuto conto di altre forme di gioco verso le quali i soggetti affetti da ludopatia si indirizzerebbero prova troppo, poiché dimostra che comunque è opportuno limitare già una delle possibili forme di gioco se anche ve ne sono altre a disposizione (Consiglio di Stato sez. V 26 agosto 2020 n. 5226).

Va poi aggiunto che l’ordinanza impugnata disciplina ambiti sui quali sussiste la competenza del Sindaco ai sensi della normativa applicabile, sicchè non può essere lamentata la disparità di trattamento in relazione ad ambiti estranei alla predetta competenza, quali i giochi on line. La parità di trattamento invocata dalla parte ricorrente si risolverebbe nell’impossibilità per le amministrazioni comunali di arginare il fenomeno del gioco patologico a tutela delle fasce più esposte della comunità locale, anche con riferimento alle tipologie di gioco per le quali la legge riconosce loro facoltà di intervento.

Per le ragioni che precedono il ricorso non è meritevole di accoglimento e va pertanto rigettato”.

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