La raccolta delle scommesse: un sistema ancora in cerca di un perimetro normativo definitivo. Di Chiara Sambaldi

“In attesa del delinearsi del nuovo assetto del mercato italiano del Betting – scrive l’avvocato Chiara Sambaldi – Centro Studi e Ricerche Assotrattenimento2007 – (che attende l’intesa in seno alla Conferenza Unificata Stato, Regioni Enti locali e la pubblicazione del Bando di Gara previsto dalla Legge di Stabilità per il 2016), ci si interroga sullo stato del contenzioso che da molti anni caratterizza il fenomeno della raccolta di scommesse da parte di cd “operatori transfrontalieri” ovvero operatori europei privi di concessione italiana, raccoglienti scommesse in territorio italiano per il tramite di reti fisiche rappresentate dai cd “centri trasmissione/elaborazione dati”.

Registrati i risultati delle due regolarizzazioni fiscali per emersione, previste dalle leggi di stabilità per il 2015 e il 2016, il tema della legittimità della modalità di raccolta di scommesse tramite i predetti centri, appare ancora meritevole di riflessione, proprio in vista di una nuova procedura di gara per l’assegnazione di titoli abilitativi che, a mente della giurisprudenza del Giudice dell’Unione, rappresenta la soluzione “rimediale” per consentire agli operatori, in precedenza illegittimamente esclusi o impediti, di accedere al mercato a parità di condizioni con i concessionari preesistenti.

Ne deriva che il prossimo bando di gara rappresenterà, in primis, una nuova occasione per l’amministrazione statale di dimostrare la propria capacità di imparare dagli errori pregressi e di orientarsi verso scelte di semplificazione normativa, che non implicano necessariamente un indebolimento delle difese degli interessi pubblici preminenti che connotano il sistema, bensì potrebbero andare a beneficio della chiarezza e trasparenza, indispensabili requisiti di legittimità in chiave Ue.

Le criticità presenti nelle normative di gara nostrane, susseguitisi negli anni (dal 2000 al 2012) e certificate dalla giurisprudenza della CGUE, hanno determinato una legittimazione di fatto delle cd “reti transfrontaliere”, nella misura in cui i gestori dei centri, costituenti dette reti, sono andati esenti da sanzione penale, per disapplicazione della norma penale stessa ritenuta contrastante con i principi di libera prestazione di servizi e libero stabilimento tutelati dal TFUE.

Invero, è il contrasto della normativa amministrativa di dettaglio, disciplinante le procedure di gara e lo schema di convenzione accessivo ad esse, a spiegare i propri effetti sulla norma penale (richiamante la norma amministrativa), e posta a protezione di un sistema regolatorio – concessorio risultato sempre inadeguato al vaglio di legittimità europea.

Occorre ricordare che la Corte Ue si è sempre preoccupata di evidenziare la legittimità, in astratto, di un sistema quale quello italiano che riserva allo stato l’organizzazione dei giochi e delle scommesse, delegando la raccolta ad operatori privati appositamente selezionati tramite gara pubblica.

Il sistema concessorio italiano, pur rappresentando in sé una restrizione alle libertà Ue, si giustifica in ragione della ratio di prevenzione della degenerazione criminale che informa l’impianto normativo, a prescindere dal perseguimento di interessi ulteriori, quale quello di tutela delle entrate erariali che, tuttavia, non possono risultare preminenti e prioritariamente perseguiti.

Ne deriva la vulnerabilità provocata nel sistema dalle misure di regolarizzazione fiscale per emersione, finalizzate al recupero delle imposte e al contempo ad una regolamentazione amministrativa di dettaglio di un fenomeno ancora costituente fattispecie di reato.

Nel descritto contesto, ad oggi, l’attività dei centri trasmissione/elaborazione dati, pur rientrando nell’alveo delle attività penalmente rilevanti, suscettibili quindi di denuncia penale, non trova concreto ostacolo al suo svolgimento stante il pressoché sistematico annullamento delle misure cautelari reali (sequestri), quando applicate, per il rilevato contrasto della normativa nazionale con i principi Ue. Per gli stessi motivi, numerosi risultano i casi di archiviazione dei procedimenti penali e molto rare sentenza di condanna.

Certo è che il formarsi di un orientamento giurisprudenziale consolidato ed uniforme potrebbe condurre alla sistematica assoluzione per carenza dell’elemento soggettivo del reato per ignoranza scusabile sulla legge penale.

Ad oggi si registra un orientamento nettamente prevalente in senso disapplicativo della norma penale, prospettandosi così l’eventualità che, se e quando, verrà approvata la modifica della norma di cui all’art. 4 L. 401/89, con aumento della pena massima (come previsto nel DDL Mirabelli), che va nella direzione di una maggiore deterrenza, il reato, di fatto, non sussista più (ovvero venga inutilmente contestato) pur continuando a gravare sugli uffici giudiziari.

A prescindere dalle dinamiche di mercato, non risultano, quindi, sussistere valide ragioni giuridiche per ritenere, allo stato, superato il fenomeno in commento, anche alla luce delle più recenti pronunce della Corte di Cassazione che, in applicazione dei principi della sentenza sul caso Laezza della CGUE, hanno rimesso al giudice del merito la valutazione circa l’effettiva discriminazione patita dall’operatore transfrontaliero, in ragione della clausola dello schema di convenzione di cui all’art. 25 (cessione a titolo gratuito dei beni costituenti la rete del concessionario per scadenza naturale del titolo o in caso di decadenza).

Per tentare un pronostico circa gli esiti basti ricordare che, presumibilmente, i giudizi di merito sulla specifica questione si svolgeranno, per lo più, in assenza di alcun reale contraddittorio giacché pendenti nella fase cautelare.

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