La protezione del sistema concessorio contro i ‘prestanome’ delle organizzazioni criminali

Quando si esamina un settore dell’economia legale, non si può prescindere da un attento esame del ‘diritto vivente’. Infatti, dall’analisi della giurisprudenza si possono comprendere al meglio le dinamiche e le caratteristiche dei fenomeni osservati, fondamentali per proporre interventi correttivi.

Lo spunto viene da più parti.

Da un lato, la lettura della relazione conclusiva del IV Comitato della Commissione Antimafia, istituita nella scorsa Legislatura, sull’influenza e controllo criminali sulle attività connesse al gioco nelle sue varie forme, del 17.04.2023, restituisce uno scenario che vede, testualmente, la criminalità condizionare «irreversibilmente il settore del gioco pubblico d’azzardo» e quindi lo Stato italiano. Si evidenzia la necessità di approfondire «se i contratti di concessione siano o meno la causa dell’attuale deresponsabilizzazione, intesa come impossibilità ad oggi di individuare precise responsabilità civili e penali dell’offerta». Inoltre, si legge che «sarebbe necessario, pertanto, ampliare l’oggetto del contratto di concessione che l’ADM sottoscrive con i concessionari prescelti facendo riferimento, non solo agli aspetti finanziari ed economici, ma a tutte le norme statali e regionali che effettivamente impattano sulla tutela della salute e sono poste a difesa dei soggetti maggiormente vulnerabili tra cui i minori».

Dall’altro, una recente sentenza del Tar del Lazio riaccende una luce sulla natura dei controlli concreti posti a presidio del sistema concessorio e della sua filiera, smentendo, se ce ne fosse bisogno, che la convenzione di concessione disciplini esclusivamente aspetti finanziari ed economici connessi all’attività di raccolta di gioco pubblico. Infatti, un aspetto spesso poco considerato è quello dell’esistenza di un costante coordinamento tra Questure, Prefetture e ADM che, se può essere implementato e migliorato, è di certo insito nel sistema del doppio binario (concessione – licenza di pubblica sicurezza) per contrastare, e soprattutto prevenire, le infiltrazioni criminali nella rete di raccolta del gioco pubblico.

Nel caso esaminato dal Tar, nella sentenza n. 9109 del 29 maggio 2023, l’ADM dichiarava la decadenza di una concessione rilasciata ai sensi dell’art. 10, comma 9-octies, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 convertito con modificazioni dalla legge 26 aprile 2012, n.44, per aver ricevuto dalla Questura di Cosenza l’avviso di intervenuta revoca di due licenze ex art. 88 TULPS in capo al medesimo legale rappresentante.

In sintesi, il medesimo soggetto risultava legale rappresentante sia delle società che gestivano due esercizi di raccolta di scommesse, sia della società concessionaria e veniva considerato «persona fittiziamente interposta negli affari dei giochi e delle scommesse per conto di un’organizzazione criminale» di tipo ’ndranghetistico.

Il giudice amministrativo ha confermato la legittimità del provvedimento dell’ADM, evidenziando come la scelta del concessionario da parte dell’Amministrazione concedente è, come noto, essenzialmente fondata sull’intuitu personae, nel senso della necessaria sussistenza di un rapporto fiduciario tra l’ente concedente e il concessionario, del quale siano positivamente apprezzate l’integrità morale nonché l’idoneità a svolgere adeguatamente tutti i compiti e le funzioni oggetto della concessione.

La decisione di ADM è coerente con la prescrizione di cui all’art. 23, comma 2 della convenzione di concessione, ai sensi del quale ADM «ai fini della tutela degli interessi erariali e dei consumatori, procede alla decadenza dalla concessione, oltre che nei casi espressamente previsti nella convenzione, anche: (…) f) nel caso in cui, successivamente alla stipula della convenzione, venga accertata l’insussistenza di uno dei requisiti previsti dalla procedura di selezione o dalla normativa vigente ai fini della permanenza del rapporto concessorio» ‒ nel caso di specie, la violazione del divieto di intestazione fiduciaria posto all’articolo 17, comma 3, della legge 19 marzo 1990, n.55 ‒ nonché «k) nei casi di violazione accertata dagli organi competenti della normativa in materia di repressione delle scommesse e del gioco anomalo, illecito e clandestino nonché per frode in competizione sportiva nonché nelle ipotesi di grave violazione della normativa in materia antimafia e di antiriciclaggio».

Per inquadrare meglio la fattispecie, va considerato che, nel caso di specie, il Tar Calabria aveva confermato la legittimità dei provvedimenti della Questura di Cosenza che avevano revocato le licenze di pubblica sicurezza in ragione delle evidenze di infiltrazione criminale (sentenza n. 1260 dell’11.07.2022). Il Questore valutava la complessiva situazione, evidenziando l’emersione di circostanze che lasciavano trasparire che il titolare delle licenze avesse «prestato acquiescenza ai tentativi di avvolgimento mafioso» e, conseguentemente, «consentito che la propria impresa fungesse da strumento di penetrazione mafiosa nel settore dei giochi pubblici».

Il Tar ha ricordato che «in armonia con il principio di personalità delle autorizzazioni di Polizia, nei casi di interposizione fittizia, per evitare che la criminalità organizzata possa radicarsi in settori importanti e sottoposti alle autorizzazioni di Polizia, è prevista una tutela anticipata».

In proposito, si richiama quanto più volte evidenziato in merito al carattere pregnante dei controlli sottesi alle licenze di pubblica sicurezza (si vedano, tra gli articoli pubblicati su questa rivista, “Rafforzare la prevenzione attraverso la licenza di pubblica sicurezza” sul n. 34/2022 e “Scommesse retail: cooperazione internazionale per contrastare le infiltrazioni mafiose” sul n. 31/2022, oltre agli studi ed approfondimenti svolti dall’Osservatorio Permanente dell’Eurispes): si tratta di una tutela preventiva e precauzionale dell’ordine pubblico e della sicurezza. Inoltre, emerge un altro aspetto rilevante: la facoltà dell’Autorità di pubblica sicurezza di valutare nuovamente ed in un secondo momento gli elementi già vagliati al momento del rilascio della licenza, unitamente a nuove evidenze che possono condurre alla revoca del titolo.

La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che la licenza di pubblica sicurezza può essere revocata anche in assenza di sentenza di condanna per specifici reati quando, per circostanze plausibili, sia assente la presumibile certezza della completa affidabilità del soggetto.

Tornando alla decadenza dalla concessione, secondo il Tar Lazio, logicamente, l’Amministrazione ha valutato che chi non possa gestire, per le ragioni contenute nel provvedimento della Questura, un negozio di gioco come legale rappresentante di una società, ugualmente non possa, come legale rappresentante di altra società, essere concessionario di Stato per la raccolta dei giochi pubblici.

Ne deriva che la convenzione di concessione, in linea di continuità con la normativa di gara per l’assegnazione delle concessioni, contiene prescrizioni finalizzate a contrastare le infiltrazioni criminali nel sistema concessorio.

Si può, quindi, evidenziare che il sistema di protezione si articola, a monte, con le prescrizioni antimafia in sede di gara d’appalto e, durante la vita del rapporto concessorio e con proiezioni sulla filiera, attraverso il controllo di pubblica sicurezza esercitato dalle Questure e le interdittive antimafia delle Prefetture. Il tutto nell’ambito della cornice rappresentata dalla convenzione di concessione che è un contratto pubblico che vincola il concessionario esponendolo al rischio di revoca o decadenza della concessione.

Va, peraltro, ricordato che gli operatori economici del settore del gioco legale, titolari di licenza di pubblica sicurezza, devono rispettare rigorosamente il requisito della buona condotta di cui all’art. 11 del TULPS che, appunto, viene escluso anche in caso di mero sospetto di contatti con persone contigue ad organizzazioni criminali.

In conclusione, il sistema concessorio è un sistema protetto dai tentativi di infiltrazione criminale ed è rappresentato da un’industria particolarmente controllata se comparata ad altri settori dell’economia legale. La partita si gioca, quindi, sul piano dei controlli e sull’efficienza dello scambio informativo dei dati tra le autorità preposte.

Certamente il modello concessorio potrebbe essere migliorato ed aggiornato, partendo da un’analisi compiuta dei fenomeni che si intendono regolamentare, utilizzando al meglio gli strumenti che le moderne tecnologie offrono e con una puntuale attività di formazione e sensibilizzazione degli operatori. A partire dai bilanci di sostenibilità delle grandi società concessionarie, la sostenibilità declinata sul piano della legalità dovrebbe tradursi in azioni ed iniziative concrete e verificabili per poter impattare efficacemente sull’affidabilità e sulla reputazione anche dell’intero comparto.

di Chiara Sambaldi e Andrea Strata, Avvocati e Direttori dell’Osservatorio Permanente “Giochi, Legalità e Patologie” dell’Eurispes – PressGiochi MAG