La giurisprudenza sul gioco: tra giudizi e pregiudizi, due sentenze a confronto

La sentenza 243/2020 del TAR Umbria, in accoglimento del ricorso proposto da una società titolare di una sala VLT, ha annullato la Delibera del Consiglio Comunale di Perugia n. 126/2018, avente ad oggetto <<modifiche ed integrazioni del regolamento comunale per i giochi leciti>> e lo stesso regolamento per i giochi leciti, modificato e approvato con la suddetta deliberazione.

Nello specifico, scrive l’ avvocato Massimo Piozzi del Centro Studi As.Tro,  la pronuncia ha invalidato la limitazione imposta dal Comune di Perugia agli orari di funzionamento degli apparecchi di cui all’art. 110, comma 6 del TULPS.
Un primo aspetto, degno di nota per gli operatori del diritto che si occupano del settore del gioco lecito, riguarda lo specifico riconoscimento, da parte del TAR Perugia, della dignità giuridica di questo settore.
Infatti, dopo aver ribadito la sussistenza, in astratto, del potere dell’Amministrazione comunale di limitare l’esercizio delle attività di gioco per comprovate esigenze di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, utilità sociale e per esigenze sanitarie, i giudici hanno però ritenuto doveroso affermare un principio che, purtroppo, la giurisprudenza amministrativa e costituzionale stenta ad accettare quando il thema decidendum riguarda le limitazioni amministrative imposte alle imprese del gioco nei confronti delle quali tale giurisprudenza tende spesso a negare, di fatto, la stessa dignità di soggetti giuridici riconosciuti dall’ordinamento.

Dopo aver per l’appunto ribadita l’astratta legittimità degli interventi delle amministrazioni comunali di porre limite alle attività di gioco, in presenza di determinate esigenze, il TAR Umbria tiene infatti ad affermare il seguente concetto: <<Deve però considerarsi anche che la legge disciplina le condizioni per l’ottenimento degli specifici atti amministrativi necessari per l’apertura e la gestione delle sale in cui il gioco può essere lecitamente esercitato, con conseguente giuridica rilevanza dell’interesse dei relativi titolari alla remunerazione degli investimenti economici sostenuti anche attraverso la più ampia durata giornaliera dell’apertura dell’esercizio>>.

Nel considerare poi che l’interesse imprenditoriale può entrare in contrasto con interessi con esso confliggenti (ordine e sicurezza, quiete pubblica, salute pubblica), e che il tema degli orari costituisce uno dei terreni nei quali tali molteplici interessi necessitano di un’adeguata ed attenta ponderazione, onde evitare che il perseguimento di uno di essi conduca ad un sacrificio sproporzionato (e perciò irragionevole) degli altri, i giudici mettono in risalto la necessità di un’attenta indagine sull’effettiva esistenza e sulla consistenza dell’interesse confliggente con quello imprenditoriale.

Il TAR Umbria ha ritenuto che tale “attenta indagine” non risulta essere stata condotta dal Comune di Perugia, che non avrebbe infatti fornito approfondimenti sull’incidenza del fenomeno della ludopatia nel territorio comunale di Perugia.
Quello appena riferito è stato il passaggio decisivo della motivazione che ha indotto i giudici amministrativi di Perugia ad accogliere il ricorso.
E da qui prende spunto il secondo elemento di riflessione che si intende affrontare in questo articolo.
L’adozione dei provvedimenti che impongono limitazioni orarie alle attività di gioco deve trovare giustificazione nella presenza di elementi istruttori (costituiti da dati concreti e aggiornati – si veda a tale ultimo proposito la Sentenza n. 930/2018 del TAR Lombardia – sezione di Brescia) idonei a dimostrare l’effettiva esistenza, consistenza e, aggiungiamo noi, attualità del fenomeno ludopatia nel contesto territoriale di riferimento.

Quanto appena riferito trova un diffuso riconoscimento nella giurisprudenza amministrativa (si veda, tra le altre, la sentenza del Consiglio di Stato n. 449/2018).
Pertanto, quello pronunciato nella sentenza in esame, non rappresenta un principio innovativo, tale da poter essere considerato come “apripista” di un nuovo orientamento giurisprudenziale, ma ha il pregio di rappresentare uno dei rari casi in cui la necessaria presenza di tali requisiti non è rimasta relegata in mere petizioni di principio, ma ha trovato concreta applicazione nella decisione della controversia.
Tale ultima considerazione ci induce ad una comparazione critica che coinvolge la recente sentenza (n. 4496/2020) con cui il Consiglio di Stato ha definitivamente rigettato il ricorso proposto avverso l’ordinanza limitativa degli orari di funzionamento degli apparecchi da gioco, emanata dal Sindaco di Roma.
Essa rappresenta, a differenza della sentenza prima esaminata, un caso paradigmatico di come consolidati principi di diritto possano subire processi di relativizzazione all’esito dei quali rimangono relegati al ruolo di mere “petizioni di principio” che, private di sostanza, vengono di volta in volta riempite di argomentazioni tenute in piedi da spericolati sofismi.
È l’ipotesi che più spesso si ravvisa nella giurisprudenza riguardante il gioco pubblico legale.
Sotto questo aspetto, il punto che si intende evidenziare nella richiamata recente pronuncia del Consiglio di Stato riguarda l’approccio utilizzato nella valutazione della “consistenza” del fenomeno della ludopatia nel territorio di Roma.

Il principio di proporzionalità che dovrebbe presiedere alla scelta di sacrificare il diritto di iniziativa privata per tutelare le esigenze di salute pubblica imporrebbe una valutazione anche in termini di “consistenza” del fenomeno che si intende prevenire attraverso tale sacrificio.
Ebbene, la presenza di 323 persone prese in carico dai servizi sanitari del territorio di Roma (pari allo 0,01% della popolazione romana) è stata ritenuta dal TAR Lazio, e poi dal Consiglio di Stato che ne ha confermato la sentenza, alla stregua di un fenomeno di rilevante proporzione, al punto da giustificare un pesante sacrificio economico a carico delle attività imprenditoriali del settore del gioco.
È vero che sia il TAR Lazio che il Consiglio di Stato hanno preso in considerazione, come parametro di giudizio, anche il trend di crescita del fenomeno spalmato su cinque anni.
Si tratta di un criterio che, seppure in termini generali, presenta elementi di obiettività che non dovrebbe però consentire di trarre conclusioni completamente sganciate dalla valutazione dei numeri in termini assoluti, quando questi, pur segnalando una tendenza in aumento, continuino comunque a confermare l’esigua incidenza del fenomeno che si va ad analizzare.
Inoltre, a sommesso avviso di chi scrive, la considerazione di un trend relativo ad uno specifico fenomeno, in assenza di comparazione con gli andamenti di fenomeni analoghi (nel caso concreto si tratterebbe delle abitudini relative ad altri beni di consumo che possono generare effetti dannosi per la salute) può condurre a valutazioni fuorvianti e parziali.
Ma lo scopo di questo articolo non è certo quello di confutare la sentenza in esame ma soltanto quello di evidenziarne i passaggi che denotano quel particolare approccio, di cui si accennava sopra, che caratterizza l’atteggiamento giurisprudenziale prevalente in materia di gioco.
Nel caso in esame, quel che più sconcerta è il passaggio della sentenza in cui il Consiglio di Stato, dopo aver espressamente riconosciuto che il dato numerico riferito al 2017 non descrive un fenomeno numericamente rilevante (<<è vero che in termini assoluti non si tratta di numeri elevati>> – si legge infatti in un passaggio della sentenza), si è spinto, pur di supportare l’iter logico intrapreso per giungere al rigetto dell’appello, ad utilizzare un argomento metagiuridico, espresso peraltro mediante una formulazione apodittica.
La sentenza contiene infatti il seguente passaggio: <<il numero di persone affette da GAP è di gran lunga superiore a quello delle statistiche elaborate da fonti ufficiali per la naturale ritrosia di coloro che versano in tale situazione a manifestare il problema e a ricorrere ai servizi sanitari>>.
L’inevitabile corollario di questa asserzione, il cui contenuto va appunto analizzato prendendo in considerazione l’intero ventaglio delle sue possibili implicazioni logico-giuridiche, è che il Consiglio di Stato avrebbe confermato il rigetto del ricorso anche se, in ipotesi, non fosse stato rilevato alcun paziente in  cura per ludopatia presso i servizi sanitari del Comune di Roma, vista, per l’appunto, << la naturale ritrosia di coloro che versano in tale situazione a manifestare il problema e a ricorrere ai servizi sanitari>>.
È facile comprendere come tali approcci relativistici rischino di disancorare la funzione giurisdizionale da quegli elementi di oggettività e certezza che dovrebbero caratterizzarne l’esercizio.

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