Global Starnet. La CGUE: “La normativa italiana sulle concessioni del gioco lecito non è contraria, a certe condizioni, al diritto UE”

La Corte di Giustizia Europea ha emesso la propria sentenza nella nella causa C-322/16, relativa alla GLOBAL STARNET Ltd,.

“La GLOBAL STARNET Ltd (già B Plus Giocolegale Ltd) ha spiegato la Corte- società di diritto britannico, è concessionaria, a seguito di procedura ad evidenza pubblica effettuata ai sensi del decreto legge 78/2009, dell’Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS) per “l’attivazione e la conduzione operativa della rete per la gestione telematica del gioco lecito mediante apparecchi da divertimento ed intrattenimento nonché delle attività connesse”.

Ai sensi del predetto decreto legge, l’aggiudicazione della concessione ad operatori preesistenti, quale era la GLOBAL STARNET, poteva avvenire al di fuori delle procedure di selezione previste per gli altri operatori di gioco.

Con la legge 220/2010, le condizioni richieste per attribuire e mantenere le concessioni sono state modificate in modo meno favorevole per GLOBAL STARNET. In base a tale legge, l’AAMS ha adottato:

– il decreto interdirigenziale del 28 giugno 2011, recante la determinazione dei requisiti delle società concessionarie del gioco pubblico non a distanza e degli amministratori delle stesse;

– un bando di gara per l’affidamento in concessione della realizzazione e conduzione della rete per la gestione telematica del gioco lecito, mediante apparecchi da divertimento e intrattenimento.

La GLOBAL STARNET ha impugnato entrambi i suddetti atti amministrativi dinanzi al TAR del Lazio, che ha solo parzialmente accolto il ricorso.

La sentenza del TAR è stata impugnata davanti al Consiglio di Stato, che ha proceduto in tre fasi.

• Il 2 settembre 2013, il Consiglio di Stato ha emesso una sentenza parziale, stabilendo, in via definitiva, che la legge n. 220/2010 non ha affatto inteso abrogare la disciplina previgente ma, al contrario, la ha data come presupposto: pertanto GLOBAL STARNET è stata costretta a partecipare alla nuova procedura di selezione quando, in base ad una legislazione ancora vigente, una procedura di selezione per gli operatori esistenti non era necessaria.
• Il Consiglio di Stato ha poi sollevato davanti alla Corte Costituzionale una questione di costituzionalità della legge 220/2010, nella parte in cui impone ai “vecchi” concessionari la sottoscrizione di uno “schema di atto integrativo” alla convenzione di concessione, comportante l’introduzione di nuovi requisiti ed obblighi. Con sentenza del 31 marzo 2015, la Corte Costituzionale ha dichiarato costituzionalmente legittima tale disciplina introdotta dalla legge 220/2010. Infatti, i principii del legittimo affidamento e della certezza del diritto sono valori protetti dalla Costituzione, ma non in termini assoluti o inderogabili. Per quanto riguarda le concessioni di servizi pubblici, la Corte Costituzionale ha rilevato che una modifica delle condizioni originarie per effetto di un intervento pubblico deve essere considerata inerente al rapporto di concessione sin dal suo inizio, soprattutto in un ambito così delicato come quello dei giochi pubblici, meritevoli di un’attenzione speciale e continua del legislatore. Inoltre, i nuovi obblighi imposti ai concessionari preesistenti hanno costituito un giusto contrappeso al vantaggio costituito dalla non necessità, per loro, di partecipare ad una nuova procedura di selezione.

Successivamente, il Consiglio di Stato, su richiesta della difesa di GLOBAL STARNET, ha deciso di interrogare anche la Corte di giustizia dell’Unione europea, affinché valuti se la legge 220/2010, laddove prevede nuovi requisiti e obblighi anche per i “vecchi” concessionari, sia contraria al generale principio del legittimo affidamento e ai principii di libertà di stabilimento, libera prestazione dei servizi, divieto di restrizioni ai movimenti di capitali tra gli stati membri. E’ chiaro che l’oggetto di tale valutazione richiesta alla Corte di giustizia è largamente sovrapponibile a quello della pronuncia della Corte Costituzionale. Tuttavia, le giurisdizioni di ultimo grado (qual è il Consiglio di Stato), a differenza dei giudici dei gradi inferiori, hanno non solo la facoltà, ma il vero e proprio obbligo di sollevare una questione d’interpretazione del diritto dell’Unione, ove se ne presenti una”.

Le questioni poste dal Consiglio di Stato con l’ordinanza di rinvio pregiudiziale sono, la prima, metodologica e, la seconda, di merito. Il Consiglio di Stato chiede alla Corte:

1. a) in via principale: se il diritto dell’Unione preveda l’obbligo incondizionato del giudice di ultima istanza (come il Consiglio di Stato) di rivolgersi alla Corte di giustizia quando, come nel caso di specie, la Corte Costituzionale abbia già valutato la legittimità costituzionale della norma nazionale, utilizzando gli stessi parametri di cui si chiede l’interpretazione alla Corte di giustizia, ancorché formalmente diversi perché contenuti nella Costituzione e non nei Trattati europei;
2. b) solo nel caso in cui la Corte dichiari che il Consiglio di Stato aveva l’obbligo di sollevare questione pregiudiziale: se i principii del Trattato UE e i diritti fondamentali nonché il generale principio del legittimo affidamento, ostino alla adozione ed applicazione di una normativa nazionale (come la legge 220/2010) che sancisce, anche a carico di soggetti già concessionari nel settore della gestione telematica del gioco lecito, nuovi requisiti ed obblighi, modificando (unilateralmente) la convenzione già in essere (e senza alcun termine per il progressivo adeguamento)”.

Con l’odierna sentenza, la Corte risponde, sulla prima questione, che “il Consiglio di Stato, quale giurisdizione di ultima istanza, era tenuto a procedere al rinvio pregiudiziale, anche se questioni analoghe erano già state valutate dalla Corte costituzionale”.

Sulla seconda questione, la Corte dichiara che “una legge nazionale come quella di cui trattasi è compatibile con il diritto dell’Unione, purché A) sia giustificata da obbiettivi costituenti motivi imperativi d’interesse generale e B) imponga, per raggiungere tali obiettivi, il minor sacrificio possibile dei diritti dei concessionari. Le predette condizioni (sub A e B) devono essere valutate dal giudice nazionale.

A tal proposito, la Corte osserva che le nuove condizioni imposte ai concessionari esistenti costituiscono un ostacolo alle libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi (articoli 49 TFUE e 56 TFUE) nella misura in cui possono limitare i ritorni sugli investimenti.

Si tratta, quindi, di stabilire se dette limitazioni siano giustificate da motivi imperativi d’interesse generale e se siano proporzionate rispetto ad essa: aspetti, questi, che, come detto, il giudice nazionale dovrà verificare”.

In ausilio al giudice nazionale, la Corte “suggerisce che:

– le restrizioni introdotte dalla normativa italiana potrebbero ritenersi giustificate dallo scopo di migliorare la solidità economico-finanziaria dei concessionari e di rafforzarne l’affidabilità e l’onorabilità, nonché dallo scopo di combattere la criminalità: queste finalità costituiscono motivi imperativi d’interesse generale in grado di giustificare la restrizione di libertà fondamentali come quelle di cui trattasi;

– le disposizioni nazionali in questione sembrano idonee a contribuire al conseguimento dei citati obiettivi e non paiono andare oltre quanto strettamente necessario a raggiungerli.

La Corte esclude, poi, che “la normativa nazionale in questione comporti la violazione del principio di legittimo affidamento dei concessionari, tenuto conto del fatto che detta normativa prevede un periodo transitorio dalla sua entrata in vigore in cui i contratti esistenti possono essere integrati e visto che il principio del legittimo affidamento non comporta l’immodificabilità assoluta delle situazioni nel corso del tempo”.

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