Delega fiscale e riordino dei giochi: testo bollinato dalla Regioneria Generale dello Stato, relazione tecnica e relazione illustrativa

Arriva oggi il testo della delega fiscale Bollitao dalla Ragioneria generale dello Stato.

Via abbiamo più volte in queste settimane proposto il testo dell’articolo 13 che reca la riforma dei giochi pubblici. Torniamo a riproporvi il testo definitivo con tanto di relazione illustrativa e relazione tecnica.

Articolo 13 (Giochi)
1. Il Governo è delegato ad attuare, con i decreti legislativi di cui all’articolo 1, il riordino delle disposizioni vigenti in tema di giochi pubblici, fermo restando il modello organizzativo dei giochi pubblici fondato sul regime concessorio e autorizzatorio, quale garanzia in materia di tutela della fede, dell’ordine e della sicurezza pubblici, del contemperamento degli interessi pubblici generali in tema di salute con quelli erariali sul regolare afflusso del prelievo tributario gravante sui giochi, nonché della prevenzione del riciclaggio di proventi di attività criminose.
2. Il riordino di cui al comma 1 è effettuato nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi:

a) introduzione di misure tecniche e normative finalizzate a garantire una piena tutela dei soggetti maggiormente vulnerabili, nonché a prevenire i fenomeni di disturbi da gioco d’azzardo (DGA) e di gioco minorile, quali: diminuzione dei limiti di giocata e di vincita; obbligo della formazione continua dei gestori e degli esercenti; rafforzamento dei meccanismi di autoesclusione dal gioco, anche sulla base di un registro nazionale al quale possono iscriversi i soggetti che chiedono di essere esclusi dalla partecipazione in qualsiasi forma ai giochi con vincita in denaro; previsione di caratteristiche minime che devono possedere le sale e gli altri luoghi in cui si offre gioco; certificazione di ogni singolo apparecchio, con passaggio graduale, tenendo conto del periodo di ammortamento degli investimenti effettuati, ad apparecchi che consentono il gioco solo da ambiente remoto, facenti parte di sistemi di gioco non alterabili; divieto di raccogliere gioco su competizioni sportive dilettantistiche riservate esclusivamente a minori di anni diciotto;

b) disciplina di adeguate forme di concertazione tra lo Stato, le Regioni e gli enti locali in ordine alla pianificazione della dislocazione territoriale dei luoghi fisici di offerta di gioco, nonché del conseguente procedimento di abilitazione all’erogazione della relativa offerta dei soggetti che, attraverso apposite selezioni, ne risultano responsabili, al fine di consentire agli investitori la prevedibilità nel tempo della dislocazione dei predetti luoghi sull’intero territorio nazionale e la loro predeterminata distanza da luoghi sensibili uniformemente individuati;
c) riordino delle reti di raccolta del gioco sia a distanza sia in luoghi fisici, al fine della razionalizzazione territoriale e numerica dei luoghi fisici di offerta di gioco secondo criteri di
specializzazione e progressiva concentrazione della raccolta del gioco in ambienti sicuri e controllati, con contestuale identificazione dei parametri soggettivi e oggettivi di relativa sicurezza e controllo. Previsione che le reti dei concessionari della raccolta del gioco a distanza possono, sotto la loro diretta responsabilità, includere luoghi fisici per la erogazione di servizi esclusivamente accessori, esclusi in ogni caso l’offerta stessa del gioco a distanza ovvero il pagamento delle relative vincite;

d) per maggiore contrasto del gioco illegale e delle infiltrazioni delle organizzazioni criminali nell’offerta di gioco, rafforzamento della disciplina sulla trasparenza e sui requisiti soggettivi e di onorabilità dei soggetti che, direttamente o indirettamente, controllano o partecipano al capitale delle società concessionarie dei giochi pubblici, nonché dei relativi esponenti aziendali, prevedendo altresì specifiche cause di decadenza dalle concessioni e di esclusione dalle gare per il rilascio delle concessioni, anche per società fiduciarie, fondi di investimento e trust che detengono, anche indirettamente, partecipazioni al capitale o al patrimonio di società concessionarie di giochi pubblici e che risultano non rispettare l’obbligo di dichiarazione dell’identità del soggetto indirettamente partecipante. Individuazione altresì di limiti massimi di concentrazione, per ciascun concessionario e relativi soggetti proprietari o controllanti, della gestione di luoghi fisici di offerta di gioco;

e) ampliamento della disciplina sulla trasparenza e sui requisiti soggettivi e di onorabilità di cui alla lettera d) a tutti i soggetti, costituiti in qualsiasi forma organizzativa, anche societaria, che partecipano alle filiere di offerta attivate dalle società concessionarie di giochi pubblici, integrando, ove necessario, le discipline settoriali vigenti;
f) previsione di una disciplina generale di gestione dei casi di crisi irreversibile del rapporto concessorio in materia di giochi pubblici, specie se derivante da provvedimenti di revoca o di decadenza;
g) riserva alla legge ordinaria o agli atti aventi forza di legge ordinaria, nel rispetto dell’articolo 23 della Costituzione, delle materie riguardanti le fattispecie imponibili, i soggetti passivi e la misura massima dell’imposta. Riparto tra fonte regolamentare e amministrativa generale della disciplina dei singoli giochi e delle condizioni generali di gioco, nonché delle relative regole tecniche, anche di infrastruttura. Definizione del contenuto minimo dei contratti fra concessionari e loro punti di offerta del gioco, da sottoporre a preventiva approvazione dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli;

h) adeguamento delle disposizioni in materia di prelievo erariale sui singoli giochi, assicurando il riequilibrio del prelievo fiscale e distinguendo espressamente quello di natura tributaria, in funzione delle diverse tipologie di gioco pubblico, al fine di armonizzare altresì le percentuali di aggio o compenso riconosciute ai concessionari, ai gestori e agli esercenti, nonché le percentuali destinate a vincita (payout). Adeguamento delle disposizioni in materia di obblighi di rendicontazione. Certezza del prelievo fiscale per l’intera durata delle concessioni attribuite a seguito di gare pubbliche e specifici obblighi di investimenti periodici da parte dei concessionari per la sicurezza del gioco e la realizzazione di costanti buone pratiche nella gestione delle concessioni;

i) definizione di regole trasparenti e uniformi per l’intero territorio nazionale in materia di titoli abilitativi all’esercizio dell’offerta di gioco, di autorizzazioni e di controlli, garantendo per i comuni forme di partecipazione alla pianificazione e autorizzazione dell’offerta fisica di gioco che tenga conto di parametri di distanza da luoghi sensibili validi per l’intero territorio nazionale, della dislocazione locale di sale da gioco e di punti di vendita in cui si esercita come attività principale l’offerta di scommesse su eventi sportivi e non sportivi, nonché in materia di installazione degli apparecchi idonei per il gioco lecito di cui all’articolo 110, comma 6, lettere a) e b), del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni, comunque con riserva allo Stato della definizione delle regole necessarie per esigenze di ordine e sicurezza pubblica, assicurando la salvaguardia delle discipline regolatorie nel frattempo emanate a livello locale compatibili con i princìpi delle norme di attuazione della presente lettera;
l) revisione e semplificazione della disciplina riguardante i titoli abilitativi all’esercizio di offerta di gioco e divieto di rilascio di tali titoli abilitativi, nonché simmetrica nullità assoluta di tali titoli se rilasciati in ambiti territoriali diversi da quelli pianificati, ai sensi delle precedenti lettere, per la dislocazione di sale da gioco e di punti di vendita di gioco, nonché per l’installazione degli apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, lettere a), del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, ferme restando le competenze in materia del Ministero dell’interno di cui agli articoli 16 e 88 del medesimo regio decreto;
m) revisione della disciplina dei controlli e dell’accertamento dei tributi gravanti sui giochi, per una maggiore efficacia preventiva e repressiva della loro evasione o elusione, nonché delle altre violazioni in materia, comprese quelle concernenti il rapporto concessorio. Riordino del vigente sistema sanzionatorio, penale e amministrativo, al fine di aumentarne l’efficacia dissuasiva e l’effettività, prevedendo sanzioni aggravate per le violazioni concernenti il gioco a distanza;

n) riordino, secondo criteri di maggiore rigore, specificità e trasparenza, tenuto conto della normativa eurounitaria di settore, della disciplina in materia di qualificazione degli organismi di
certificazione degli apparecchi da intrattenimento e divertimento, nonché della disciplina riguardante le responsabilità di tali organismi e quelle dei concessionari per i casi di certificazioni non veritiere, ovvero di utilizzo di apparecchi non conformi ai modelli certificati. Riordino della disciplina degli obblighi, delle responsabilità e delle garanzie, in particolare patrimoniali, proprie dei produttori o distributori di programmi informatici per la gestione delle attività di gioco e della relativa raccolta;
o) definizione con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, su proposta del Direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, di piani annuali di controlli volti al contrasto della pratica del gioco, in qualunque sua forma, svolto con modalità non conformi all’assetto regolatorio statale per la pratica del gioco lecito;
p) previsione di una relazione alle Camere sul settore del gioco pubblico, presentata dal Ministro dell’economia e delle finanze entro il 31 dicembre di ogni anno, contenente tra l’altro i dati sullo stato delle concessioni, sui volumi della raccolta, sui risultati economici della gestione e sui progressi in materia di tutela dei consumatori di giochi e della legalità.

RELAZIONE ILLUSTRATIVA

Articolo 13 (Giochi)
La norma conferisce delega al Governo per il riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici, confermando il modello organizzativo del sistema costituito dal regime concessorio e autorizzatorio, in quanto indispensabile per la tutela della fede, dell’ordine e della sicurezza pubblici, per la prevenzione del riciclaggio dei proventi di attività criminose, nonché per garantire il regolare afflusso del prelievo tributario gravante sui giochi.
La necessità di tutelare la buona fede e l’ordine pubblico, di proteggere i soggetti più deboli e, in particolare i minori, di evitare una diffusione incontrollata, indiscriminata e senza regole del gioco, nonché di convogliare parte delle risorse verso la fiscalità generale, è alla base della “riserva statale sull’organizzazione dei giochi”, su cui si fonda il modello italiano. La ratio della riserva in favore dello Stato delle attività di gioco trova dunque fondamento, prima ancora che nelle esigenze dell’Erario, nei rilevanti interessi coinvolti nel gioco, quali le esigenze di contrasto del crimine e, più in generale, le esigenze di tutela dell’ordine pubblico, della fede pubblica dei giocatori e di controllo di un fenomeno che è suscettibile di coinvolgere flussi cospicui di denaro, a volte di provenienza illecita; non a caso le norme sul gioco sono inserite nel testo unico delle leggi di pubblica sicurezza. Tali garanzie si esplicano attraverso la regolamentazione pubblica e la gestione connessa. Il modello italiano di esercizio del gioco pubblico con vincite in denaro si basa da un lato sulla riserva in favore dello Stato in materia di giochi e scommesse e, dall’altro, sulla concessione di servizio, mediante la quale l’Amministrazione affida a un soggetto privato, prescelto sulla base di selezioni ad evidenza pubblica, nel pieno rispetto della normativa comunitaria, l’esercizio del gioco ampliando la sfera giuridica del destinatario e mantenendo sull’attività un potere di controllo. L’istituto della concessione è volto al soddisfacimento degli interessi della collettività e al contenimento e riduzione dei costi, consentendo altresì, sul piano organizzativo, di attuare una forma di collaborazione con i privati nella gestione dei servizi e dei lavori pubblici, a fronte della quale è possibile, stante le contenute disponibilità di risorse del settore pubblico, reperire quelle di natura privata per la realizzazione degli obiettivi di rilevanza pubblica (ad esempio, avvalendosi delle dotazioni tecnico-organizzative dell’impresa privata ovvero scaricando su quest’ultima una parte dei
costi, come quelli di carattere informativo). Disposizioni specifiche poi disciplinano aspetti di ordine pubblico e sociale, che fanno riferimento ai temi del gioco compulsivo (azzardopatia) e della correlata questione della tutela dei minori e contrasto del gioco illegale.
Passando all’esame dei singoli punti del comma 2, la lettera a) prevede l’introduzione di regole tecniche atte a prevenire fenomeni di disturbi da gioco d’azzardo patologico (DGA). Le misure
indicate dalla norma sono a titolo esemplificativo (come risulta dall’utilizzo dell’espressione “quali”) le seguenti:
– diminuzione dei limiti di giocata e di vincita;
– obbligo della formazione continua dei gestori e degli esercenti;
– rafforzamento dei meccanismi di autoesclusione dal gioco;
– previsione di caratteristiche minime che devono possedere le sale e gli altri luoghi in cui si offre gioco;
– divieto di raccogliere gioco su competizioni sportive dilettantistiche riservate esclusivamente a minori di anni 18.
In merito alla lettera b) si prevede, tra i criteri direttivi, l’introduzione di norme tese a garantire l’applicazione di regole trasparenti e uniformi nell’intero territorio nazionale, assicurando forme vincolanti di partecipazione delle Regioni e degli enti locali competenti per territorio al procedimento di autorizzazione e di pianificazione, che tenga conto di parametri di distanza da luoghi sensibili validi per l’intero territorio nazionale, della dislocazione locale di sale da gioco e di punti di vendita in cui si esercita come attività principale l’offerta di scommesse su eventi sportivi e non sportivi, nonché in materia di installazione degli apparecchi idonei per il gioco lecito. Punto di equilibrio fra permissione e limitazione del gioco risulta essere quello della edificazione di un chiaro regime di responsabilizzazione del concessionario e/o titolare di punto di offerta di gioco.

La lettera c) prevede la razionalizzazione territoriale della rete di raccolta del gioco, anche in funzione della pianificazione della dislocazione locale. La lettera d) prevede il rafforzamento dell’apparato normativo sulla trasparenza e sui requisiti soggettivi e di onorabilità dei soggetti che, direttamente o indirettamente, controllano o partecipano al capitale delle società concessionarie dei giochi pubblici, nonché dei relativi esponenti aziendali. È prevista la possibilità di formulare e aggiornare le norme in relazione alla presenza di società
fiduciarie o di trusts e prevedere che le medesime preclusioni riferite alle società concessionarie e alle sue controllanti, siano applicate anche alle società di gestione dei fondi di investimento, nel caso in cui questi controllino o partecipino al capitale delle società concessionarie. La lettera e) prevede l’estensione della disciplina in materia di trasparenza e requisiti soggettivi e di
onorabilità di cui alla lettera d) anche a tutti i soggetti della filiera dei giochi pubblici. Con la previsione di cui alla lettera f) si intende ordinare la disciplina relativa ai casi di crisi
irreversibile del rapporto concessorio. La lettera g) ribadisce la riserva in favore dello Stato nella organizzazione ed esercizio dei giochi pubblici. In particolare, alla normazione di rango primario sono attribuite la misura massima del prelievo erariale sulle singole tipologie di giochi, nonché la relativa natura e la fattispecie imponibile, il soggetto passivo e la misura massima dell’imposta. Alle fonti di rango secondario – regolamenti e provvedimenti amministrativi – verrà attribuita la disciplina delle forme di gioco, la posta massima di partecipazione, la misura massima della restituzione in vincita, la corresponsione degli aggi, diritti e proventi dovuti nonché i livelli essenziali di informazione al pubblico e la definizione delle condizioni generali di gioco e delle relative regole tecniche, anche di infrastruttura. Sempre alla lettera g) si prevede, altresì, l’individuazione del contenuto minimo dei contratti proposti dai concessionari ai punti di offerta di gioco, rimettendo ai delegati l’elenco dei requisiti e delle cause ostative per la stipula, soggetti comunque alla verifica di conformità da parte dell’Agenzia. La lettera h) prevede il riordino delle attuali disposizioni in materia di prelievo erariale sui singoli giochi, al fine di assicurare il riequilibrio del relativo prelievo fiscale, distinguendo quello di natura tributaria in funzione delle diverse tipologie di gioco pubblico e al fine di armonizzare le percentuali di aggio o compenso riconosciuto ai concessionari, ai gestori e agli esercenti e le percentuali di vincita
(c.d. pay out).
La lettera i) prevede uno dei principali punti della delega ossia l’introduzione di norme tese a garantire l’applicazione di regole trasparenti e uniformi nell’intero territorio nazionale, assicurando forme di partecipazione degli enti locali competenti per territorio al procedimento di autorizzazione e di pianificazione nell’ottica del principio di leale collaborazione tra Stato ed enti locali e immaginando come sede di confronto istituzionale la Conferenza Unificata. La lettera l) prevede la revisione e semplificazione della disciplina riguardante i titoli abilitativi
all’esercizio di offerta di gioco e divieto di rilascio di tali titoli abilitativi, nonché simmetricamente la nullità assoluta di tali titoli se rilasciati in ambiti territoriali diversi da quelli pianificati per la dislocazione di sale da gioco e di punti di vendita di gioco, nonché per l’installazione degli apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, lettera a), del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, ferme restando le competenze in materia del Ministero dell’interno di cui agli articoli 16 e 88 del medesimo regio decreto.
La lettera m) prevede un rafforzamento della disciplina dei controlli e dell’accertamento dei tributi gravanti sui giochi, nonché delle altre violazioni in materia, il riordino del sistema sanzionatorio sia penale sia amministrativo al fine di aumentarne l’efficacia dissuasiva e l’effettività, un inasprimento delle sanzioni, amministrative o penali e nuovi poteri di controllo contro il gioco a distanza.
La lettera n) prevede la revisione della disciplina in materia di qualificazione degli organismi di certificazione degli apparecchi da intrattenimento, nonché le responsabilità di tali organismi e dei concessionari per i casi di certificazioni non veritiere. La lettera o) rimette ad un decreto del Ministero dell’economia e delle finanze la definizione di un programma annuale dei controlli volti al rafforzamento e al contrasto ad ogni forma di gioco illegale, soprattutto per quello offerto attraverso reti telematiche e/o di telecomunicazione, giochi, scommesse o concorsi  pronostici con vincite in denaro in difetto di concessione, autorizzazione, licenza o altro titolo autorizzatorio o abilitativo.
La lettera p), infine, prevede che il Ministro dell’economia e delle finanze presenti ogni anno, entro il 31 dicembre, alle Camere una relazione sul settore del gioco pubblico contenente dati sullo stato delle concessioni, sui volumi di raccolta, sui risultati economici della gestione e sui progressi in materia di tutela dei consumatori di giochi e della legalità.

RELAZIONE TECNICA

L’articolo 13 reca i principi e i criteri direttivi per il riordino delle disposizioni vigenti in tema di giochi pubblici. In particolare il Governo, nell’esercizio della delega di cui all’articolo 1, a partire dall’attuale modello organizzativo dei giochi pubblici fondato sul regime concessorio e autorizzatorio, interverrà sulle disposizioni normative di settore che nel tempo si sono susseguite ed in taluni casi sovrapposte, onde assicurare effettività alle esigenze di tutela della fede, dell’ordine e della sicurezza pubblici, di contemperamento degli interessi pubblici generali in tema di salute con quelli erariali, nonché di prevenzione del riciclaggio, nel settore dei giochi pubblici, dei proventi derivanti da attività criminose.
L’oggetto tecnico dell’intervento normativo è quello di attribuire all’Autorità di Governo il compito di redigere, perfezionare, approvare e far emanare uno o più decreti legislativi che intervengano in modo armonico anche sul settore del gioco pubblico. Gli impatti finanziari di dettaglio delle singole discipline di settore potranno essere analiticamente quantificati solo successivamente alla redazione delle bozze dei decreti legislativi delegati; tuttavia, in linea di principio, anche in base alla lettura del disposto normativo dell’articolo 20, l’Autorità delegata dovrà operare i propri interventi senza far derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e senza incrementare la pressione tributaria rispetto a quella risultante dall’applicazione della legislazione vigente. Nell’ambito di tale contesto è utile sottolineare, sotto l’aspetto tecnico tributario, che il segmento fiscale del gioco pubblico è particolarmente complesso in quanto non vi è un’unica e sola disciplina tributaria: alcuni valori finanziari che i Concessionari devono riconoscere allo Stato hanno, infatti, natura extratributaria.
La disciplina della contribuzione erariale del settore dei giochi prevede, invero, modalità e aliquote diverse a seconda delle differenti tipologie di gioco. In estrema sintesi, le entrate per l’erario provenienti dal settore sono qualificate sia di carattere tributario sia di carattere extra-tributario. Nel secondo dei due casi (valori extra-tributari) il prelievo fiscale coincide con il margine erariale residuo che si ottiene sottraendo dall’importo complessivo delle giocate (raccolta) le vincite pagate ai giocatori e l’aggio spettante alla filiera. Questo prelievo si applica ad alcuni giochi tra cui il Lotto, l’Enalotto, le lotterie istantanee e quelle a estrazione differita; il gettito generato da tutte le altre tipologie di gioco viene classificato, invece, tra le entrate tributarie. Esistono poi i cosiddetti canoni di gioco che sono in realtà un pagamento riconosciuto dal Concessionario per la facoltà di esercizio del diritto ad esercitare il servizio di raccolta del gioco, la cui natura giuridica è dibattuta.

Per quanto riguarda le diverse forme di tassazione, quindi, è possibile affermare che per i giochi in “monoconcessione” si applica un modello ad utile (o prelievo erariale), mentre per i giochi in “pluriconcessione” (ad eccezione di casi sporadici) i concessionari non hanno diritto ad “aggi” calcolati sul volume di gioco effettuato ma beneficiano dei risultati della gestione. Ciò fa emergere un complesso sistema di analisi tecnica che andrà, secondo le disposizioni del comma 2, dell’articolo 20, equilibrato in modo congiunto. Premesso quanto sopra, l’intervento dell’articolo 13 del testo normativo, in particolare al comma 2, lettere da a) a p), reca nel dettaglio i principi e i criteri direttivi che il Governo dovrà seguire nelle attività di riordino di cui al comma 1, in cui appunto rientrano, in modo diretto o indiretto, tutti i giochi pubblici di settore.
In particolare:

– la lettera a) prevede l’introduzione di misure tecniche e normative finalizzate a garantire una piena tutela dei soggetti maggiormente vulnerabili, nonché a prevenire i fenomeni di disturbi da gioco d’azzardo (DGA) e di gioco minorile, quali: diminuzione dei limiti di giocata e di vincita; obbligo della formazione continua dei gestori e degli esercenti; rafforzamento dei meccanismi di autoesclusione dal gioco, anche sulla base di un registro nazionale al quale possono iscriversi i soggetti che chiedono di essere esclusi dalla partecipazione in qualsiasi forma ai giochi con vincita in denaro; previsione di caratteristiche minime che devono possedere le sale e gli altri luoghi in cui si offre gioco; certificazione di ogni singolo apparecchio, con passaggio graduale, tenendo conto del periodo di ammortamento degli investimenti effettuati, ad apparecchi che consentono il gioco solo da ambiente remoto, facenti parte di sistemi di gioco non alterabili; divieto di raccogliere gioco su competizioni sportive dilettantistiche riservate esclusivamente a minori di anni diciotto;

– la lettera b) tratta la disciplina di adeguate forme di concertazione tra lo Stato, le Regioni e gli enti locali in ordine alla pianificazione della dislocazione territoriale dei luoghi fisici di offerta di gioco, nonché del conseguente procedimento di abilitazione all’erogazione della relativa offerta dei soggetti che, attraverso apposite selezioni, ne risultano responsabili, al fine di consentire agli investitori la prevedibilità nel tempo della dislocazione dei predetti luoghi sull’intero territorio nazionale e la loro predeterminata distanza da luoghi sensibili uniformemente individuati. Questo intervento riesce sicuramente a sciogliere un nodo tecnico che esiste da anni sulla certezza dei luoghi fisici dove poter posizionare forme di gioco e intrattenimento assicurando quindi una stabilità del settore di più lungo respiro;
– la lettera c) prevede il riordino delle reti di raccolta del gioco sia a distanza sia in luoghi fisici, al fine della razionalizzazione territoriale e numerica dei luoghi fisici di offerta di gioco secondo criteri di specializzazione e progressiva concentrazione della raccolta del gioco in ambienti sicuri e controllati, con contestuale identificazione dei parametri soggettivi e oggettivi di relativa sicurezza e controllo. Contiene, altresì, la previsione che le reti dei concessionari della raccolta del gioco a distanza possano, sotto la loro diretta responsabilità, includere luoghi fisici per la erogazione di servizi esclusivamente accessori, esclusi in ogni caso l’offerta stessa del gioco a distanza ovvero il pagamento delle relative vincite. Anche questo intervento razionalizza e rende chiare le dinamiche commerciali del territorio in un segmento di mercato che gestisce come cash-flow diversi miliardi di euro ogni anno. L’industria, quindi, otterrà un quadro regolatorio di certezza rispetto alle dinamiche oggi esistenti sul territorio che non assicurano alcun chiaro riferimento di separazione tra il segmento legale e quello illegale;
– la lettera d) prevede il rafforzamento della disciplina sulla trasparenza e sui requisiti soggettivi e di onorabilità dei soggetti per maggiore contrasto del gioco illegale e delle infiltrazioni delle
organizzazioni criminali nell’offerta di gioco, che, direttamente o indirettamente, controllano o partecipano al capitale delle società concessionarie dei giochi pubblici, nonché dei relativi esponenti aziendali, prevedendo, altresì, specifiche cause di decadenza dalle concessioni e di esclusione dalle gare per il rilascio delle concessioni, anche per società fiduciarie, fondi di investimento e trust che detengono, anche indirettamente, partecipazioni al capitale o al patrimonio di società concessionarie di giochi pubblici e che risultano non rispettare l’obbligo di dichiarazione dell’identità del soggetto indirettamente partecipante. L’individuazione, inoltre, di limiti massimi di concentrazione, per ciascun concessionario e relativi soggetti proprietari o controllanti, della gestione di luoghi fisici di offerta di gioco assicura nel contempo un fattore tecnico di non scarsa rilevanza ovvero la grandezza in termini di monopolizzazione del mercato dei soggetti operanti nel settore;

– la lettera e) prevede l’estensione a tutti i soggetti appartenenti alla filiera degli operatori di gioco pubblico, a prescindere dalla loro forma organizzativa e societaria, delle normative che disciplinano la trasparenza ed il possesso dei requisiti soggettivi e di onorabilità integrando, ove necessario, le discipline settoriali vigenti. La medesima lettera e), inoltre, garantisce l’operatività di un albo o di un registro generalizzato che permetta il controllo, sia da parte degli addetti ai lavori che da parte dei giocatori, dell’onorabilità dell’industria e della filiera;
– la lettera f) prevede l’introduzione di una disciplina generale che regolamenti la gestione dei casi di cessazione del rapporto concessorio dovuta alla perdita del c.d. “rapporto fiduciario” tra il concessionario e l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, o da vicende legate alle situazioni di crisi delle aziende da cui consegue l’adozione, da parte del concedente, di provvedimenti di revoca o di decadenza dalla concessione, consentendo di avere, anche in questo caso, un quadro regolatorio chiaro rispetto alle vicende successive all’interruzione del servizio. Queste certezze potranno non solo assicurare il mantenimento di adeguati livelli di raccolta e, quindi, aumentare il livello di entrata a favore dello Stato ma anche consentire di valutare, rispetto ai singoli segmenti di gioco, le modalità di riallocazione dei diritti eventualmente decaduti;

– la lettera g) riserva alla legge ordinaria o agli atti aventi forza di legge ordinaria, nel rispetto dell’articolo 23 della Costituzione, le materie riguardanti le fattispecie imponibili, i soggetti passivi e la misura massima dell’imposta. Introduce, altresì, quali ulteriori principi e criteri direttivi, il riparto tra fonte regolamentare e amministrativa generale della disciplina dei singoli giochi e delle condizioni generali di gioco, nonché delle relative regole tecniche, anche di infrastruttura e la definizione del contenuto minimo dei contratti fra concessionari e loro punti di offerta del gioco, da sottoporre a preventiva approvazione dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli. Questo approccio riesce a elevare il livello di consapevolezza delle questioni tecniche da affrontare chiarendo la separazione che esiste tra le due fonti diverse: la prima normativa, seppur di rango secondario, mentre la seconda di atto amministrativo seppur a carattere generale, con tutte le differenze giuridiche in termini di vicende fisiologiche o patologiche che ne possono derivare;

– la lettera h) interviene sui profili tributari del gioco pubblico al fine di adeguare, riequilibrare e armonizzare le diverse disposizioni in materia di prelievi erariali esistenti sui diversi giochi, avendo cura di distinguere, per ogni gioco, il prelievo di natura tributaria. Con la presente lettera h), il legislatore pone l’obiettivo di armonizzare le percentuali di aggio o compenso riconosciute ai concessionari, ai gestori e agli esercenti, nonché le percentuali destinate a vincita (payout), attualmente notevolmente differenziate fra i diversi giochi. Inoltre, prevede l’adeguamento delle disposizioni in materia di obblighi di rendicontazione e fissa il principio della certezza del prelievo fiscale per l’intera durata delle concessioni. La terza parte della lettera h), infine, prevede, in capo ai concessionari, specifici obblighi di investimenti periodici per la sicurezza del gioco e di realizzazione di costanti buone pratiche nella gestione delle concessioni. In particolare, questa lettera permette effettivamente di riorganizzare il contesto impositivo del settore assicurando maggior equilibrio e maggior sostenibilità dei diversi giochi pubblici evitando sperequazioni e quindi patologie anche di carattere fiscale;

– la lettera i) prevede la definizione di regole trasparenti e uniformi per l’intero territorio nazionale in materia di titoli abilitativi all’esercizio dell’offerta di gioco, di autorizzazioni e di controlli, garantendo per i comuni forme di partecipazione alla pianificazione e autorizzazione dell’offerta fisica di gioco che tenga conto di parametri di distanza da luoghi sensibili validi per l’intero territorio nazionale, della dislocazione locale di sale da gioco e di punti di vendita in cui si esercita come attività principale l’offerta di scommesse su eventi sportivi e non sportivi, nonché in materia di installazione degli apparecchi idonei per il gioco lecito di cui all’articolo 110, comma 6, lettere a) e b), del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, e successive modificazioni, comunque con riserva allo Stato della definizione delle regole necessarie per esigenze di ordine e sicurezza pubblica, assicurando la salvaguardia delle discipline regolatorie nel frattempo emanate a livello locale compatibili con i princìpi delle norme di attuazione della lettera i). Va sottolineato che la mancata uniformità di regole su tutto il territorio nazionale ha portato, oggi, allo stallo amministrativo per la redazione e pubblicazione di molte procedure ad evidenza pubblica così come anche indicato da autorevoli interventi del Consiglio di Stato in sede consultiva. L’auspicabile uniformità tecnica consente quindi di superare dopo anni un punto di conflitto rispetto a interventi territoriali di micro-organizzazione;

– la lettera l) prevede la revisione e semplificazione della disciplina riguardante i titoli abilitativi all’esercizio di offerta di gioco e divieto di rilascio di tali titoli abilitativi, nonché simmetricamente la nullità assoluta di tali titoli se rilasciati in ambiti territoriali diversi da quelli pianificati per la dislocazione di sale da gioco e di punti di vendita di gioco, nonché per l’installazione degli apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, lettera a), del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, ferme restando le competenze in materia del Ministero dell’interno di cui agli articoli 16 e 88 del medesimo regio decreto;

– la lettera m) prevede modifiche alla disciplina dei controlli e dell’accertamento dei tributi gravanti sui giochi, al fine di contrastare sia in fase preventiva che repressiva l’evasione o elusione fiscale, nonché il riordino del vigente sistema sanzionatorio, penale e amministrativo, onde aumentarne l’efficacia dissuasiva e l’effettività, prevedendo sanzioni aggravate per le violazioni concernenti il gioco a distanza;

– la lettera n), al fine di contrastare certificazioni non conformi e la presenza nel mercato di apparecchi da intrattenimento o divertimento non conformi ai modelli certificati, prevede un generale riordino della disciplina di qualificazione degli organismi di certificazione degli apparecchi stessi. Il riordino dovrà attuarsi secondo criteri di maggiore rigore, specificità e trasparenza, con riferimento a obblighi, responsabilità e garanzie, in particolare patrimoniali, dei produttori o distributori di programmi informatici per la gestione delle attività di gioco e della relativa raccolta. L’intervento così operato consente di approfondire e sviluppare linee di omologazione e autorizzazione agli stessi organismi di certificazione degli apparecchi coerenti con le nuove norme anche di rango euro-unitario;

– la lettera o) prevede, attraverso un decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, emanato su proposta del direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, la definizione di piani annuali di controlli volti a contrastare ogni illegalità e irregolarità nel settore del gioco. Il piano, in conformità anche in particolare con quanto previsto alle lettere a), c), d), i) e n), potrà essere attualizzato alle conoscenze dei meccanismi, sempre prospetticamente variabili e più aggressivi, posti in essere per eludere l’assetto regolatorio statale. Il Piano dei controlli potrà inoltre essere sinergicamente integrato dalle esperienze delle diverse Amministrazioni dello Stato che concorrono alla verifica del gioco legale e alla repressione di quello illegale;

– la lettera p) prevede una relazione alle Camere sul settore del gioco pubblico, presentata dal Ministro dell’economia e delle finanze entro il 31 dicembre di ogni anno, contenente tra l’altro i dati sullo stato delle concessioni, sui volumi della raccolta, sui risultati economici della gestione e sui progressi in materia di tutela dei consumatori di giochi e della legalità. Questo intervento normativo prima e questa relazione poi consentirebbe anche di ridurre l’ingente attenzione statistica e numerica rispetto ai dati trattati dall’Amministrazione finanziaria che comunque coinvolgono un settore industriale e di mercato con un rilevantissimo flusso di cassa e che può essere motivo di attrazione tecnica, per finalità di riciclaggio, della criminalità organizzata.
In merito agli aspetti di natura finanziaria si analizzeranno di seguito in modo qualitativo e non quantitativo gli impatti che possono derivare dalla struttura normativa dell’articolo 13 nel suo complesso, fermo restando la necessità di poter meglio definire, nelle Relazioni tecniche di accompagnamento ai decreti legislativi da emanarsi, i concreti impatti che potrebbero determinarsi in ragione delle misure tecniche e normative che saranno declinate in tale sede.

Per quanto alla lettera a), si stima che l’introduzione delle misure indicate non dovrebbero comportare minori entrate per il bilancio dello Stato. La concertazione prevista dalla lettera b) consentirebbe di superare l’attuale copiosa normativa, regionale e comunale, di definizione di limiti alla collocazione dei punti di raccolta del gioco pubblico sui territori di competenza e di limitazione dei relativi orari di apertura al pubblico. Consentire agli investitori di programmare le proprie attività potrebbe avere effetti positivi sulla raccolta e sui correlati proventi erariali.
Gli effetti finanziari positivi della razionalizzazione delle reti di raccolta del gioco, ai sensi della lettera c), potranno essere valutati in base alle misure che saranno declinate nei decreti legislativi e in base alle conseguenti, prevedibili, ricadute in termini di raccolta dei giochi. La disciplina dell’erogazione di servizi esclusivamente accessori al gioco a distanza presso luoghi fisici dovrebbe comportare una diminuzione della raccolta illegale, ove presente, e una riconduzione della raccolta irregolare verso canali autorizzati.

Con riferimento agli aspetti di natura finanziaria, si stima che dall’attuazione delle previsioni normative di cui alla lettera g) non derivino effetti negativi per il bilancio dello Stato in termini di minori entrate, tenuto conto che vengono enunciati principi generali sulle fonti di disciplina del gioco pubblico, che non incidono direttamente sui proventi erariali del settore.
Per quanto inoltre attiene l’attuazione delle previsioni normative di cui alle lettere e), f) ed l), si rileva che da esse non derivano al momento effetti negativi per il bilancio dello Stato in termini di minori entrate, tenuto conto che le stesse hanno ad oggetto la razionalizzazione e l’efficientamento di disposizioni che non operano sulla fiscalità del settore, ma sono finalizzate ad offrire, analogamente a quanto accade per altri settori professionali, una maggiore specializzazione degli operatori con l’introduzione di un titolo abilitativo ed una miglior tutela dell’ordine e della sicurezza pubblici.

Per quanto attiene alla lettera d) potranno determinarsi effetti finanziari non determinabili a priori: a più penetranti limitazioni della libertà di iniziativa economica, mediante richiesta di requisiti di onorabilità e di affidabilità per una platea di soggetti più ampia di quella oggi normativamente prevista, potrebbe corrispondere o una maggiore probabilità di contrattualizzare solo soggetti virtuosi, con minor rischio di condotte fraudolente o ostative delle attività accertative e di riscossione dei crediti erariali, o una “fuga” del segmento verso il mercato illegale.
L’obiettivo della legge delega, espresso nella lettera h), è procedere ad un riordino delle disposizioni normative, ad un’armonizzazione e ad un riequilibrio delle aliquote erariali, degli aggi e delle percentuali destinate alle vincite. Dovendo garantire, quantomeno, l’invarianza di gettito, si dovrà operare contemporaneamente sui diversi ambiti, intervenendo su tutte le componenti tributarie e riequilibrando il carico impositivo fra i diversi giochi in modo complessivo. Viene, inoltre, fissato il principio della certezza del prelievo fiscale, garantendo per l’intera durata delle concessioni una pressione fiscale definita e proporzionata agli investimenti effettuati. Fra gli investimenti il legislatore sottolinea, in particolare, quelli sulla sicurezza del gioco. Il principio della certezza del prelievo fiscale per un periodo di tempo molto ampio, quale è il periodo di concessione (9 anni), dovrà naturalmente contemperarsi con le esigenze di gettito erariale e con le vicende contabili della vita euro-unionale.
Le misure previste dalla lettera i) potrebbero avere effetti finanziari positivi, correlati alla definizione di regole trasparenti e uniformi per l’intero territorio nazionale, che potranno essere valutati in base alle misure che saranno declinate nel decreto legislativo. In merito agli aspetti di natura finanziaria derivanti dalle previsioni di cui di cui alle lettere m), n) e
o), premesso che, tenuto conto della genericità delle disposizioni, allo stato gli effetti finanziari non appaiono comunque definibili, si rileva che, se anche dall’attuazione di alcune delle previsioni normative in esame dovessero determinarsi effetti negativi per la finanza pubblica, la relativa copertura finanziaria sarebbe assicurata nell’ambito dei provvedimenti attuativi, in relazione a quanto disposto dall’articolo 20.
Invece, con riferimento agli aspetti di natura finanziaria di cui alla lettera p) si stima che dall’attuazione delle previsioni normative non derivino effetti negativi per il bilancio dello Stato in termini di minori entrate, tenuto conto che trattasi di una relazione che non incide sui livelli di raccolta del gioco ma destinata unicamente ad aumentare la trasparenza del settore di riferimento.

In merito agli aspetti di natura finanziaria derivanti dalle previsioni dell’art. 13, previa valutazione da effettuarsi ai sensi dell’art. 17, comma 2, della L. 196/2009 in relazione ai contenuti dei decreti attuativi, la copertura di eventuali oneri a carico del bilancio dello Stato dovrà essere assicurata nell’ambito del medesimo provvedimento, in relazione a quanto disposto dal richiamato articolo 20.

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