Delega fiscale: la relazione integrale sui giochi del direttore ADM Roberto Alesse alla Camera

Nella giornata di ieri è stato audito alla Camera dei Deputati dalla Commissione finanze il direttore dell’Agenzia delle dogane e dei Monopoli Roberto Alesse.

Di seguito riportiamo la relazione integrale del direttore nella parte dedicata al settore dei giochi pubblici:

“Le materie trattate dagli articoli 11, 12 e 13 della delega che rispondono soprattutto all’esigenza di aggiornare ed adeguare al diritto dell’Unione Europea le procedure e gli istituti vigenti nei settori delle dogane e delle accise e all’esigenza di riordinare, complessivamente, il settore dei giochi pubblici.

A differenza delle norme relative ai tributi tradizionali, la delega prevista per il settore dei giochi non ha, invece, per oggetto soltanto gli aspetti di natura fiscale, ma anche quelli relativi all’attività amministrativa, regolatoria, socio-sanitaria e di contrasto della criminalità. Di fondamentale importanza è la conferma del modello organizzativo adottato e cioè di un sistema che prevede la coesistenza di un regime
concessorio e di un regime autorizzatorio, indispensabile al fine di garantire la fede pubblica, l’ordine e la sicurezza.

Tale modello costituisce un forte presidio contro le attività delle organizzazioni criminali, con particolare riferimento al riciclaggio, ed è funzionale a garantire la corretta e continua riscossione del prelievo tributario e delle entrate erariali derivanti dai giochi pubblici. La funzionalità del sistema regolatorio prescelto è testimoniata dal fatto che il modello italiano è oggetto di studi e approfondimenti ed è preso a riferimento come “benchmark” a livello internazionale. Del resto, la riserva statale dei giochi è basata sui seguenti ed importanti principi: quello sulla buona fede e sulla tutela dell’ordine pubblico; quello sulla protezione dei soggetti più deboli, ed in particolare i minori; quello sul controllo della diffusione dei prodotti di gioco e sulla corretta gestione della fiscalità; al riguardo, qualsiasi tentativo di deregolamentazione determinerebbe inevitabilmente un grave vulnus alla possibilità di conseguimento di tali finalità. Finalità, sottese ai predetti principi, che devono essere perseguite attraverso una compiuta regolamentazione pubblica che detti regole precise sia sull’affidamento delle attività di gioco ai soggetti privati, con modalità che consentano un costante controllo sulle attività affidate in concessione, sia sulla selezione degli stessi operatori mediante procedure ad evidenza pubblica nel pieno rispetto della normativa comunitaria.
I criteri e principi direttivi della delega sono finalizzati a garantire una piena tutela dei soggetti maggiormente vulnerabili mediante l’introduzione di specifiche misure tecniche e normative, nonché a prevenire il fenomeno dei disturbi da gioco d’azzardo (DGA) e quello del gioco minorile.
Sono previsti, in particolare, la diminuzione dei limiti di giocata e di vincita, l’obbligo di formazione per i gestori ed esercenti dei punti di raccolta, il rafforzamento dei meccanismi di autoesclusione dal gioco, le caratteristiche minime che devono possedere le sale e gli altri luoghi
in cui si offre gioco, la certificazione di ogni singolo apparecchio, con passaggio graduale ad apparecchi che consentano il gioco solo da ambiente remoto, ed il divieto di raccogliere gioco su competizioni sportive dilettantistiche riservate esclusivamente a minori di anni diciotto.
Il primo obiettivo della delega è, quindi, quello di assicurare la riduzione dei rischi connessi al disturbo da gioco d’azzardo patologico attraverso specifiche misure, alcune delle quali possono essere sicuramente perseguite senza il rischio di alcun significativo riflesso sulle ingenti entrate erariali; peraltro, l’Agenzia si è già attivata in tal senso, sin dal 2019, sospendendo l’accettazione delle scommesse sulle competizioni riservate esclusivamente ai minori di età.
Di oggettiva importanza è, altresì, la previsione dell’obbligo formativo da parte di tutti i soggetti che esercitano attività di gioco, obbligo, peraltro, già imposto dall’Agenzia mediante specifiche previsioni convenzionali, ma che è assolutamente auspicabile che venga rafforzato.
Uno dei punti cruciali del disegno di legge riguarda l’introduzione di una disciplina di concertazione tra Stato, Regioni ed enti locali in ordine alla pianificazione della dislocazione territoriale dei luoghi fisici di offerta di gioco, con il conseguente riordino delle reti di raccolta.

In particolare, dovranno essere garantite forme di partecipazione dei Comuni alla pianificazione e all’autorizzazione dell’offerta fisica di gioco che tenga conto di parametri di distanza da luoghi definiti “sensibili” (quali, ad esempio, le scuole ed i centri di aggregazione giovanili, le chiese) e “determinati con validità per l’intero territorio nazionale”.
Questo intervento, qualora correttamente perseguito, consentirà di sciogliere un nodo tecnico che grava da anni sulla certezza dei luoghi fisici dove poter collocare forme di gioco legali. Appare, quindi, auspicabile e imprescindibile riattivare la Conferenza unificata per la predisposizione di un nuovo piano di distribuzione dei punti di gioco che preveda un sistema unico di dislocazione dei
medesimi e l’individuazione di criteri di distanza uniformi. A tale proposito, è da sottolineare come l’effetto espulsivo conseguente all’introduzione dei limiti di distanza ha comportato, di fatto, in molti casi, la sostituzione dell’offerta di gioco legale e controllato con forme di raccolta illecita ovvero con forme che utilizzano in maniera illecita il canale online o nuove modalità di offerta
di “intrattenimento” non ancora regolamentate e potenzialmente foriere di rischi.
La delega prevede, inoltre, un’intensificazione delle attività di contrasto nei confronti del gioco illegale e delle infiltrazioni delle organizzazioni criminali nell’offerta di gioco mediante il
rafforzamento della disciplina sulla trasparenza e sui requisiti soggettivi e di onorabilità di tutti gli operatori di gioco.

Tale finalità di indubbia importanza è stata più volte sottolineata anche dalla “Commissione parlamentare d’inchiesta sul fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali, anche straniere” della passata legislatura che, nella analisi relativa al gioco, afferma (cito testualmente): “Andrebbero, inoltre, disciplinati con maggiore puntualità e rigore i requisiti necessari per ricoprire qualsivoglia carica sociale nelle imprese che compongono la « filiera »”.
L’obiettivo è sicuramente perseguibile. Con riferimento alla prevista “disciplina generale di gestione dei casi di crisi irreversibile del rapporto concessorio in materia di giochi pubblici”, si auspica l’individuazione di misure più efficaci di quelle attuali, quali, ad esempio, la nomina di amministratori che gestiscano la società in nome e per conto dello Stato con il compito di preservare
l’occupazione e la continuità della gestione in funzione della successiva collocazione sul mercato.
Sotto il profilo ordinamentale, il disegno di legge sottolinea il principio della riserva di legge ed il riparto tra fonte regolamentare e amministrativa generale per la disciplina dei singoli giochi, delle
condizioni generali di gioco e delle relative regole tecniche.

Per quanto riguarda il controllo della filiera, si sottolinea la possibilità che il contenuto minimo dei contratti fra concessionari ed i loro punti di offerta del gioco venga definito con un maggior grado di dettaglio, avendo cura di non limitare in maniera irragionevole la libera contrattazione fra le parti.
Il disegno di legge reca, inoltre, la previsione dell’adeguamento delle disposizioni in materia di prelievo erariale sui singoli giochi, armonizzando le percentuali di aggio o compenso riconosciute ai

concessionari, ai gestori e agli esercenti, nonché le percentuali destinate a vincita (payout). Al  iguardo, non si ritiene possibile la piena armonizzazione del payout tra i vari giochi (ad es., giochi da casinò con payout superiore al 92% e alcune scommesse ippiche con payout del 60%), quanto, piuttosto, una possibile revisione della imposizione fiscale. In particolare, vi è l’opportunità di armonizzare i ricavi dei concessionari che, attualmente, sono, per taluni giochi,
autodeterminati dai medesimi concessionari, mentre per altri giochi sono valutati nell’ambito della gara per l’affidamento della concessione.
Tale armonizzazione degli aggi potrà costituire una linea programmatica per l’Agenzia nella stesura dei prossimi bandi di gara per l’affidamento delle relative concessioni. Si sottolinea, poi, l’opportunità di procedere con la revisione della disciplina dei controlli e dell’accertamento dei tributi gravanti sui giochi e con il riordino del sistema sanzionatorio, penale e amministrativo, finalizzato all’incremento dell’efficacia dissuasiva, con particolare riferimento alle violazioni commesse in ambito “gioco a distanza”.
Il legislatore delegante richiede di procedere al riordino dei rapporti intercorrenti tra il regolatore e gli organismi di certificazione degli apparecchi da intrattenimento e divertimento secondo criteri che, visti anche i riscontri dei controlli effettuati nel settore, devono essere
ispirati a maggiore rigore, specificità e trasparenza. A tale fine, la regolamentazione dovrà estendersi anche a soggetti della filiera del gioco che, pur rivestendo un ruolo primario, finora sono
stati esclusi dall’obbligo di formalizzare i loro rapporti con il regolatore.
Per ciò che attiene ai controlli, il disegno di legge propone la definizione, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, su proposta del Direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, di piani annuali di controlli volti al contrasto della pratica del gioco illecito.
Tali piani annuali possono certamente rappresentare un utile strumento per contrastare il gioco illecito ed orientare la domanda di gioco degli utenti verso circuiti legali. La collaborazione interforze, sia nelle attività investigative che nel controllo dei flussi finanziari e del territorio, è, infatti, fondamentale per ottenere risultati degni di nota nel contrasto all’illegalità e soprattutto alla criminalità organizzata. In materia di giochi, la collaborazione interforze ha già sortito effetti
fruttuosi con l’istituzione, ai sensi dell’articolo 15-ter del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, del Comitato per la prevenzione e la repressione del gioco illegale, la sicurezza del gioco e la tutela dei minori (CoPReGI), presieduto dal Direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli. Tale consesso sovraintende alla definizione di strategie e indirizzi, nonché alla pianificazione e al coordinamento di piani di intervento su tutto il territorio nazionale, per la prevenzione e
repressione del gioco illegale, la sicurezza del gioco e la tutela dei minori. Si rappresenta, poi, che, in data 3 aprile 2023, l’Agenzia delle dogane e dei monopoli e la Guardia di Finanza hanno sottoscritto uno storico Protocollo d’intesa che prevede espressamente “un coordinamento costante tra gli uffici e i reparti territoriali dipendenti, anche attraverso riunioni periodiche a livello regionale e provinciale”; tale coordinamento “è improntato alla definizione delle rispettive priorità operative, nel pieno rispetto delle reciproche competenze e responsabilità istituzionali, razionalizzando la ricerca della maggiore unità d’azione possibile ai fini del contrasto degli illeciti”.
Nell’ambito della prevista collaborazione in materia di gioco, si prevede l’impegno allo sviluppo di piani di controllo congiunti. Da ultimo, il disegno di legge reca la previsione di una relazione
annuale alle Camere presentata dal Ministro dell’economia e delle finanze e contenente, tra l’altro, i dati sullo stato delle concessioni, sui volumi della raccolta, sui risultati economici della gestione e sui progressi in materia di tutela dei consumatori di giochi e della legalità. Si osserva, al riguardo, che l’Agenzia già provvede alla pubblicazione del “Libro Blu” che rappresenta una sintesi dei risultati conseguiti nei settori di competenza e, in particolare, nel settore del gioco pubblico.

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