As.Tro. Sambaldi: Scommesse e controlli. I limiti difensivi del sistema concessorio-autorizzatorio

“Risultano in atto in tutto il territorio nazionale, controlli delle forze di polizia, diretti alle reti di raccolta in rete fisica di scommesse” scrive l’avvocato Chiara Sambaldi del centro studi As.Tro.
“Se gli interventi indirizzati ai punti di raccolta autorizzati dei concessionari ADM andranno ad implementare i numeri già importanti registrati sul fronte controllo e sanzione della “rete legale”, quelli che interessano ed interesseranno gli esercizi non autorizzati risultano avvolti da un alone di incertezza in termini di efficacia repressiva e sanzionatoria.
E’, quindi, auspicabile che il Comitato di Vigilanza per la repressione del gioco illegale istituito presso i Monopoli di Stato, abbia piena consapevolezza dell’attuale urgente esigenza di iniziative tecniche mirate a supportare il lavoro dell’autorità giudiziaria nel difficile compito repressivo delle attività penalmente rilevanti.
Decine e decine di Tribunali si trovano a decidere delle sorti dell’attività di centri raccoglienti scommesse senza i titoli abilitativi richiesti dalla nostra normativa.
Recentemente, come noto, la Suprema Corte di Cassazione ha rimesso ai giudici del merito la valutazione del carattere discriminatorio della clausola di cui all’art. 25 dello schema di convenzione di cui al Bando di Gara cd “Monti”, facendo applicazione della sentenza interpretativa della Corte di Giustizia Ue sul caso Laezza del 28/01/16.
Nel frattempo si susseguono notizie di dissequestri, assoluzioni e archiviazioni per il reato di raccolta abusiva di scommesse (art. 4 L. 401/89), in ragione della rilevata non compatibilità del sistema concessorio italiano con i principi del Trattato FUE, anche in relazione ad una presunta “discriminazione indiretta” perpetrata dall’Amministrazione in danno di società estere, interessate ad entrare nel mercato italiano del betting ma scoraggiate da una previsione idonea a rendere meno allettante la partecipazione alla gara d’appalto (quella appunto dell’art. 25 citato).
Riguardo alla specifica questione giuridica posta, risulta di interesse e di impatto, sulla verifica di compatibilità rimessa al singolo giudice nazionale, la sentenza del 30 giugno scorso con la quale il Giudice dell’Unione ha deciso in merito al caso Admiral Casinos & Entertainment AG (C-464/15).
La società di diritto austriaco Admiral Casinos, titolare di licenza austriaca per la gestione di giochi d’azzardo sotto forma di lotteria, aveva convenuto avanti al tribunale regionale territorialmente competente, società, con sede in repubblica ceca e Slovacchia, che gestivano apparecchi collocati all’interno di bar e stazioni di servizio, in territorio austriaco, in assenza di licenza rilasciata dalle competenti autorità.
La società Admiaral Casinos chiedeva che venisse ordinato alle società convenute di cessare l’attività e, queste ultime, sostenevano, per contro, la legalità della propria attività in quanto il monopolio di Stato dei giochi d’azzardo sarebbe contrario al diritto dell’Unione, in particolare all’art. 56 TUFE, relativo alla libera prestazione dei servizi.
La Corte, richiamando il proprio orientamento (punto 52 sentenza Pfleger e a.) ha dichiarato che il giudice nazionale deve effettuare una valutazione globale delle circostanze alla base dell’adozione e dell’attuazione di una normativa restrittiva.
Detta valutazione deve prendere in considerazione la fase, successiva a quella dell’adozione, dell’attuazione della normativa stessa.
E’ stato, inoltre, evidenziato che, in sede di esame della proporzionalità, spetta al giudice del rinvio effettuare le verifiche riguardo, in particolare, all’evoluzione della politica commerciale degli operatori autorizzati e alla situazione, al momento dei fatti di cui al procedimento principale, delle attività criminali e fraudolente connesse ai giochi d’azzardo (punti 65 e 66 della sentenza 15 settembre 2011, Dickinger e Omer)
Ne deriva che, in sede di esame della proporzionalità, l’approccio adottato dal giudice del rinvio deve essere non statico bensì dinamico, nel senso che egli deve tener conto dell’evoluzione delle circostanze successive all’adozione di detta normativa.
La Corte dichiara, pertanto, che: l’articolo 56 TUFE deve essere interpretato nel senso che, in sede di esame della proporzionalità di una normativa nazionale restrittiva nel settore dei giochi d’azzardo, occorre fondarsi non solo sull’obiettivo di tale normativa, così come appariva al momento della sua adozione, ma anche sugli effetti di detta normativa, valutati successivamente alla sua adozione.
Alla luce di detto pronunciamento, peraltro successivo alla sentenza sul caso Laezza, il giudice del rinvio viene, quindi, chiamato ad eseguire la verifica del rispetto del requisito di proporzionalità della normativa italiana restrittiva (art. 25 schema di convenzione), tenendo conto non soltanto degli obiettivi perseguiti dalla stessa (nel caso di specie garantire la continuità dell’attività per prevenire degenerazioni criminali), bensì anche degli effetti di detta normativa, secondo un approccio dinamico che deve tener conto delle circostanze successive all’adozione della normativa stessa.
A tal proposito è possibile osservare, tra l’altro che:
– le concessioni per la raccolta in rete fisica di scommesse, assegnate all’esito del cd Bando di Gara “Monti” del 2012, così come le concessioni assegnate ai sensi dei cd Bandi di Gara “Bersani” del 2006, sono scadute, per previsione convenzionale, il 30 giugno 2016 e non risulta che l’Amministrazione concedente abbia mai attivato la clausola in oggetto (inserita nello schema di convenzione tipo per le concessioni “Monti” e integrata nello schema di convenzione già sottoscritto per le concessioni “Bersani”);
– le circostanze successive all’adozione della normativa in questione hanno fatto emergere il carattere non necessario dell’attivazione della clausola di cui è disputa, tenuto conto l’interesse reale ed effettivo dell’autorità concedente a che l’attività concessa venga svolta con carattere di continuità dai concessionari, quali incaricati di pubblico servizio, nel caso in cui gli stessi non intendano continuare l’attività, partecipando alla successiva gara d’appalto;
– le circostanze successive all’adozione della normativa in questione, avuto riguardo all’evoluzione dei fenomeni criminali e fraudolenti connessi al gioco d’azzardo, hanno evidenziato un interesse significativo e preminente delle organizzazioni criminali rispetto alla gestione dei giochi e delle scommesse, sia con riguardo al mercato legale che con riguardo a quello illegale (cfr. Relazione X Comitato Commissione Parlamentare Antimafia, settore giochi, approvata il 5 luglio us)
Conclusivamente, far discendere una disapplicazione generalizzata della norma penale che sanziona la raccolta abusiva di scommesse, dalla conclusione cui perviene la CGUE nella richiamata sentenza Laezza, equivarrebbe a svuotare integralmente di contenuto il sistema normativo che disciplina la raccolta delle scommesse e che subordina l’attività stessa a pregnanti controlli preventivi e successivi, a tutela degli interessi pubblici preminenti, quale la prevenzione della degenerazione criminale e la tutela delle fasce più deboli della popolazione”.

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