Camera: al voto relazione Vaccari su infiltrazioni criminali nel gioco

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Alla Camera dei Deputati ieri l’Assemblea ha messo in calendario la votazione relativa alla Relazione della Commissione parlamentare Antimafia sulle infiltrazioni mafiose criminali nel gioco lecito e illecito, presentata lo scorso 6 luglio e guidata dal parlamentare Stefano Vaccari del Pd. La discussione è prevista per il  prossimo lunedì 16 gennaio.

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Vaccari (Comm. Antimafia): “Tutta la filiera del gioco rispetti normativa antimafia e Tulps”

Ecco i principali contenuti della RELAZIONE:

1) Barriere all’ingresso

Sul piano dei requisiti per la partecipazione a gare o a procedure ad evidenza pubblica e il rilascio, il rinnovo e il mantenimento di concessioni in materia di giochi pubblici, la realtà del settore dei giochi, come emersa dalle indagini della magistratura e delle forze dell’ordine, sembra suggerire l’opportunità di tali modifiche normative:

1. a) ampliare l’ambito dei delitti ostativi:

– alle fattispecie più gravi di reati in materia fiscale, con particolare attenzione ai delitti di cui agli artt. 2 e 8 del decreto legislativo n. 74 del 2000, che puniscono colui che, al fine di consentire a terzi l’evasione delle imposte, emette o rilascia fatture o altri documenti per operazioni inesistenti, solitamente personaggi a capo di società fantasma dedicate a tale attività (fenomeno delle cosiddette società cartiere) (articolo 8) e colui che utilizza, in dichiarazione, tale falsa documentazione (articolo 2);

– ai delitti contro la pubblica amministrazione, con particolare riferimento alle forme di peculato, corruzione e concussione interna e internazionale, concussione per induzione, malversazione a danno dello Stato, indebita percezione di erogazioni pubbliche, traffico di influenze illecite;

– al delitto di autoriciclaggio di cui all’art. 648-ter, comma 1 del codice penale;

– al reato di scambio elettorale politico-mafioso di cui all’art. 416-ter del codice penale;

– ai delitti di terrorismo interno e internazionale;

– alle più gravi figure di reati comuni, da individuarsi specificatamente, ora apparentemente escluse dal novero delle condizioni ostative;

1. b) considerare, accanto ai delitti consumati, quelli tentati;
2. c) equiparare espressamente, ai fini degli effetti interdittivi, la sentenza di patteggiamento a quella di condanna;
3. d) richiamare le nozioni di delitti di criminalità organizzata e riciclaggio accolte dalla comunità internazionale, al fine di rendere possibile l’applicazione delle cause ostative anche alle condanne riportate all’estero per la commissione di tali reati;
4. e) in analogia con le norme sugli appalti pubblici, introdurre il divieto di partecipazione per l’operatore economico che sia stato soggetto alla sanzione interdittiva di cui all’articolo 9, comma 2, lettera c) del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231 o ad altra sanzione che comporta il divieto di contrarre con la pubblica amministrazione o avendo subito condanna per il reato di falso in bilancio;
5. f) estendere ai concessionari delle reti on line di raccolta di gioco a distanza, ai gestori e terzi incaricati degli apparecchi e ai proprietari, produttori e importatori degli apparecchi la normativa che sottopone il rilascio della prevista autorizzazione alla presenza dei requisiti di cui alla normativa antimafia e agli artt. 11, 12, 92 e 131 del TULPS.
6. g) uniformare la disciplina per il rilascio di concessioni e autorizzazioni a tutti i soggetti della filiera, compresi i concessionari delle reti on line di raccolta di gioco a distanza, ai proprietari, produttori e importatori degli apparecchi.

2) Revisione dell’apparato sanzionatorio penale ed amministrativo

1. a) una possibile revisione del sistema sanzionatorio non dovrebbe prescindere dalla funzionalità dell’intero sistema e dunque tener conto della giurisprudenza della Corte di giustizia europea prima richiamata, cui hanno fatto seguito diverse pronunce della Corte di cassazione, ancorando direttamente alla tutela di interessi di ordine pubblico (limitazione e controllo del gioco d’azzardo, impedimento alle infiltrazioni della criminalità organizzata e alle operazioni di riciclaggio) l’obbligo di concessione o autorizzazione di polizia anche per gli operatori di società aventi sede all’estero;
2. b) al fine di adeguare le sanzioni penali alla realtà fenomenica, occorrerebbe effettuare un salto di qualità nella previsione della misura della pena da irrogare nei confronti di chiunque svolga l’attività di esercizio del gioco illecito, anche quale mero intermediario di terzi, in assenza delle prescritte concessioni ed autorizzazioni;
3. c) sarebbe in tal modo anche possibile ovviare ad una delle principali criticità rilevate nei confronti dell’articolo 4 della legge n. 401 del 1989 relativamente alla impossibilità di procedere alle indagini con l’attivazione di intercettazioni telefoniche, stanti gli assai contenuti limiti edittali della sanzione prevista;
4. d) è matura l’esigenza di una seria riflessione sulla compatibilità tra un’azione di reale contrasto al gioco illecito ed alle infiltrazioni mafiose e il costante ricorso a forme di sanatoria che, in buona sostanza, finiscono con il realizzare una regolarizzazione della sola posizione fiscale/amministrativa, lasciando impuniti i reati, per il fatto che allo stato non esiste un chiaro ed efficace impianto sanzionatorio specifico per il gioco on line;
5. e) la pena della reclusione da irrogarsi per le condotte maggiormente pericolose, dovrebbe essere tale da elevare il termine massimo di prescrizione ad un lasso di tempo congruo rispetto ad accertamenti, solitamente assai laboriosi, tesi a disvelare le effettive dimensioni dell’attività illecita ed i suoi eventuali collegamenti con altre realtà criminali;
6. f) occorrerebbe, anche, meglio stigmatizzare la condotta del cosiddetto “giocatore clandestino” attraverso la previsione di un reale deterrente per i giocatori in clandestinità, costituito da una sanzione penale adeguata, che può contribuire a ridurre il bacino di “utenza” da cui le mafie traggono considerevoli profitti nel settore del gioco e delle scommesse;
7. g) sarebbe utile introdurre norme che rappresentino un effettivo deterrente al gioco illegale perseguendone i profitti illeciti;
8. h) occorrerebbe prevedere la responsabilità della società di gestione del punto di raccolta delle scommesse e di trasmissione dati ai sensi della legge n. 231 del 2001, così come della società cui vengono riversate le somme della raccolta delle scommesse illegali e che fornisce la provvista per il pagamento delle vincite e della percentuale spettante a chi ne organizza la raccolta;
9. i) andrebbe avviato un generale ripensamento del sistema sanzionatorio alla luce della recente depenalizzazione di tutte le fattispecie penali punite con l’ammenda;
10. j) sarebbe utile prevedere specifiche e più stringenti ipotesi di sanzioni accessorie, quali la sospensione e la decadenza dalle concessioni o dalle autorizzazioni, non soltanto in presenza di reati ma anche nei casi più gravi di violazione delle condizioni di esercizio del gioco lecito da parte dei concessionari che intrattengono rapporti contrattuali con soggetti non in regola dal punto di vista autorizzativo, dai gestori o terzi incaricati, da chi produce o importa apparecchi non rispondenti alle caratteristiche e alle prescrizioni stabilite dai regolamenti, dai distributori e installatori di apparecchi abilitati al gioco da remoto attraverso una connessione telematica dedicata non conforme con la normativa secondaria;
11. k) un valido strumento d’intervento immediato, per le situazioni più ad alto rischio, potrebbe essere costituito da una sorta di DASPO in tema di giochi e scommesse, stabilendo presupposti e modalità di esercizio dei poteri del questore finalizzati all’adozione di misure contingibili e urgenti di chiusura di uno o più punti di offerta di gioco o di esclusione della relativa rete di raccolta del gioco con vincita di denaro presenti in un determinato ambito territoriale, in caso di pericolo di diffusione del fenomeno del gioco minorile o della dipendenza da gioco patologico e al fine di fronteggiare il rischio di infiltrazione o condizionamento della criminalità organizzata del settore del gioco pubblico accertato sulla scorta di concreti ed univoci elementi di fatto;
12. l) accanto a una rivisitazione del sistema sanzionatorio penale, occorrerebbe prevedere in capo ai concessionari una responsabilità di posizione legata ai concetti di culpa in vigilando o in eligendo ben noti alla nostra tradizione civilistica. A un necessario inasprimento delle sanzioni pecuniarie per il diretto responsabile delle violazioni, conseguirebbe in tal modo una presunzione di corresponsabilità del concessionario, con conseguente possibilità per lo Stato di recuperare l’importo della sanzione direttamente da quest’ultimo, a meno che non provi di aver fatto tutto il possibile per impedire la condotta da parte del titolare del punto gioco. Nei casi di reiterazioni delle violazioni da parte di quest’ultimo, si potrebbe persino prevedere a carico del concessionario la sospensione dall’esercizio della concessione e delle autorizzazioni ottenute e in ultima analisi la decadenza.

3) Rafforzamento delle misure antiriciclaggio attraverso la tracciabilità delle vincite al gioco

1. a) Al fine di ovviare alle caratteristiche di anonimato insite nei ticket rilasciate dalle VLT al termine delle sessioni di gioco, è necessario prevedere le opportune soluzioni tecniche tese a collegare indissolubilmente ogni operazione di cashout al nominativo del soggetto che ha provveduto ad avviare la sessione di gioco e che ha effettuato la vincita; una possibile soluzione, potrebbe essere quella di consentire il gioco sulle VLT solo a chi è in possesso di un titolo di autorizzazione di gioco (sotto forma di ticket o card) rilasciato dal responsabile di sala a fronte dell’esibizione di un valido documento di riconoscimento, non solo al fine di accertare la maggiore età ma anche e soprattutto per la conservazione dei dati anagrafici; il ticket, cui dovrà essere attribuita una validità limitata nel tempo al fine di evitare possibili abusi, offre la possibilità al giocatore di provvedere alla ricarica dello stesso esclusivamente attraverso il versamento del corrispettivo in contanti nelle mani del responsabile di sala; ogni ricarica e vincita sono memorizzate nel ticket e, al termine della giocata, solo il soggetto cui il ticket è stato rilasciato è titolato a monetizzare in contante l’eventuale cashout;
2. b) attesa la estrema versatilità d’uso per finalità illecite dei conti di gioco on line, occorre che i medesimi siano sottoposti al medesimo regime antiriciclaggio, più rigoroso, previsto per i conti correnti e gli altri rapporti continuativi; deve essere inoltre prevista la possibilità che anche i conti di gioco on line siano censiti e confluiscano presso la cosiddetta “anagrafe dei conti”, in modo che l’UIF e gli organismi investigativi (DIA e Guardia di finanza) vi abbiano accesso diretto per finalità di antiriciclaggio, per l’esecuzione di indagini di polizia giudiziaria e nell’ambito delle indagini patrimoniali dirette all’applicazione di una misura di prevenzione antimafia.

In una prospettiva più ampia, la Commissione ritiene necessario proporre alcuni interventi di sistema finalizzati all’adozione di misure che assicurino un corretto equilibrio tra la capacità dei controlli che lo Stato è in grado di assicurare e l’ampiezza della rete dei punti di gioco da controllare, attese le difficoltà derivanti, oltre che dalla dimensione, dalla estrema polverizzazione dei punti di gioco che ne ostacola la rimuneratività dei controlli stessi. Occorre inoltre definire un assetto dei rapporti con le regioni e i comuni tale che sia lo Stato che il sistema delle autonomie contribuisca, ciascuno del proprio ruolo, ad accrescere il livello di legalità di tale comparto. Inoltre, in una prospettiva che auspica una riforma, e non un semplice riordino, dell’intero impianto dei giochi pubblici, si propone di rivedere gli assetti istituzionali del vigente il complessivo sistema di vigilanza e controllo del settore nonché, nel quadro una più vasta politica di sicurezza delle infrastrutture critiche del Paese sul web (cosiddetto cyber crime), l’adozione di misure per garantire la sicurezza delle reti di gioco e delle scommesse.

4) Politiche antimafia e ruolo delle autonomie locali. La “questione territoriale”

Atteso che la legge di stabilità per il 2016 ha attribuito alla Conferenza unificata Stato – autonomie locali il compito di definire, entro il 30 aprile 2016, le caratteristiche dei punti vendita di gioco e i criteri per la loro distribuzione sul territorio, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico, della pubblica fede dei giocatori e prevenire il rischio di accesso dei minori, si segnala l’urgenza che quanto prima si pervenga al raggiungimento della predetta intesa, auspicando che la soluzione della cosiddetta “questione territoriale”, per gli aspetti di interesse istituzionale della Commissione parlamentare antimafia, si ispiri ai seguenti criteri di massima:

1. a) al fine di agevolare i controlli amministrativi e di polizia sui vari punti di gioco, presupposto indispensabile per uno sviluppo corretto di un settore ad alto rischio di infiltrazione mafiosa qual è quello del gioco d’azzardo, il nuovo sistema distributivo del gioco lecito si deve fondare su un armonico equilibrio di dimensionamento generale dell’offerta totale di gioco e su una distribuzione sul territorio dei punti vendita di gioco sostenibile sotto il profilo dell’impatto sociale e dei controlli che possono in concreto essere assicurati dalle autorità a ciò preposte;
2. b) l’eccessiva polverizzazione sul territorio delle diverse tipologie di punti di gioco pone un notevole ostacolo all’effettuazione di adeguati controlli amministrativi e di polizia; ciò vale a maggior ragione, ma non solo, nelle aree del Paese dove le autorità inquirenti sono chiamate a far fronte quotidianamente alle minacce poste da articolate organizzazioni criminali anche di tipo mafioso; occorre, pertanto, offrire alle regioni e agli enti locali, in alternativa o in aggiunta alle tipologie di punti di gioco previsti dalla legislazione vigente, la possibilità di prevedere che la propria quota di offerta di gioco sia assorbita e concentrata in un numero limitato di “luoghi di gioco” considerati “sicuri”. Ad esempio, potrebbero essere istituite “sale da gioco certificate”, con caratteristiche tali da scongiurare ogni minimo rischio di infiltrazione criminale, elusione delle regole o di distorsione, come, ad esempio, una formazione specifica del personale, l’accesso selettivo all’ingresso della sala, la completa identificazione dell’avventore, la tracciabilità completa delle giocate e delle vincite, apparati di videosorveglianza interna simili a quelli in dotazione ai tradizionali casinò, collegamento diretto della sala con presidi di polizia e/o con l’ADM;
3. c) sul presupposto che le varie aree del Paese sono sottoposte a differenti profili di rischio di condizionamento e di infiltrazione mafiosa, oltre che della maggiore o minore propensione al gioco compulsivo, alla dipendenza da gioco patologico e a differenti situazioni di tensione o degrado sociale, occorre che nella fase di predisposizione dei criteri per la distribuzione sul territorio, previsti dalla legge al fine, tra l’altro, di “garantire i migliori livelli di sicurezza (…) per la tutela dell’ordine pubblico”, sia attribuita la necessaria rilevanza a significativi indicatori di rischio, quali l’”indice di presenza mafiosa dell’Osservatorio sulla criminalità organizzata dell’Università degli Studi di Milano, l’ “indice di organizzazione criminale” (IOC) elaborato dall’EURISPES ed altri indici pertinenti quali quelli utilizzati dall’ISTAT nel rapporto BES 2014;
4. d) ferma restando la pianificazione che deriverà dall’intesa, è necessario che comunque agli enti locali, primi sensori sul territorio in grado di percepire situazioni di pericolo del quadro sociale e del diffondersi di illegalità e disagio connesse al gioco, sia offerta l’opportunità di far fronte adeguatamente e con prontezza a tali situazioni; l’adozione di misure che comportino, anche indirettamente, la riduzione o l’annullamento dell’offerta di gioco sul territorio pattuita con l’intesa non è l’unica opzione; al contrario, lo Stato (e le regioni) dovranno, in primo luogo, farsi carico di sostenere l’ente locale, con tempestività e con adeguate risorse, nell’adozione di misure tese a porre rimedio all’imprevista situazione emergenziale, attraverso l’intensificazione dei controlli sui punti di gioco e scommesse, il presidio permanente dei punti di gioco ritenuti a maggior rischio, nonché la destinazione di risorse straordinarie per il potenziamento dell’operatività della polizia locale e dei servizi sociali.

5) Una nuova governance del settore: vigilanza rafforzata e riorganizzazione dei controlli

Atteso che il settore del gioco e delle scommesse, così come emerge anche dalle più recenti indagini, è un ambito particolarmente sottoposto alla minaccia mafiosa e alle più varie forme di illiceità, è assolutamente fondamentale che sia assicurato il corretto equilibrio tra dimensione di tale mercato “a rischio” e il livello dei controlli che lo Stato è in grado di assicurare.

E’ pertanto necessario assicurare un controllo di legalità ottimale avvalendosi di una strategia globale coordinata di prevenzione e di contrasto. Occorre delineare un sistema ben strutturato che colleghi il rispetto delle normative antimafia e antiriciclaggio con le ispezioni amministrative, le verifiche tributarie e il monitoraggio continuo e capillare delle tecnologie elettroniche e informatiche: un sistema, cioè, che sia in grado di garantire, ad esempio, la “continuità di processo”, la condivisione delle informazioni e il coordinamento sulla sicurezza informatica delle reti critiche funzionali a questo settore.

Nell’ambito di una riforma strutturale del sistema dei giochi è necessario, altresì, ripristinare una condizione di “equilibrio di legalità” intervenendo:

– sia sul lato dell’offerta, non solo dando seguito alla contrazione dell’offerta come prevista dall’ultima legge di stabilità, ma prevedendo altresì, in occasione dell’intesa dell’ Conferenza unificata di cui sopra, una diversa articolazione, tipologia e configurazione sul territorio dei punti di gioco, secondo le proposte che sono state più diffusamente illustrate nel precedente n. 4);

– sia sul versante della vigilanza, intervenendo sul sistema di governance con l’obiettivo di rendere più efficace il sistema di supervisione e il quadro dei controlli.

E’ necessario lanciare un nuovo modello di governance della vigilanza nel settore dei giochi e delle scommesse improntato ad efficacia ed efficienza, basato anche sulla centralizzazione di qualunque dato o informazione giudiziaria riguardanti il gioco d’azzardo. Peraltro, la quarta direttiva in via di attuazione da parte del legislatore nazionale prevede esplicitamente la necessità che il settore del gioco d’azzardo, considerato vulnerabile al riciclaggio del pari delle banche e degli istituti finanziari, sia adeguatamente governato da un’autorità dotata di “poteri di vigilanza rafforzati”. Occorre, in altri termini, consentire, attraverso una forte azione di coordinamento, un salto di qualità sul piano dei risultati facendo ricorso alle enormi potenzialità di analisi sviluppate dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli, così come al patrimonio di competenze maturate dai reparti specializzati delle forze dell’ordine, che andrebbero sicuramente potenziate negli organici e nelle strumentazioni e messe a sistema ben oltre i “tavoli di lavoro”, i moduli di coordinamento e lo scambio informativo. Peraltro, per il gioco on line e le scommesse, comprese quelle sportive, l’esistenza di un’autorità con poteri di vigilanza rafforzata e la relativa centralizzazione di qualunque dato o informazione sarebbe l’unica via per un reale coordinamento con l’azione svolta dai vari organismi di vigilanza in tali settori (ad esempio, UIF, Unità informativa scommesse, Federazione italiana gioco calcio, Coni, Unire).

Con riferimento al fenomeno sempre più diffuso del match fixing, dove non di rado sono risultate coinvolte organizzazioni di tipo mafioso o comunque a carattere transnazionale, occorre inoltre che sia dato ulteriore impulso alle iniziative a tutela dell’integrità dello sport a livello di Unione europea, previste nell’ambito del cosiddetto Piano europeo per lo sport 2014-2017136. In particolare, la Commissione antimafia auspica l’adozione della necessaria legislazione europea che individui i fattori di rischio associati alle partite truccate, lo sviluppo di strumenti per la gestione di tali rischi, un sistema di early warning tra le autorità competenti su giochi e scommesse degli Stati membri, la predisposizione di meccanismi per lo scambio d’intelligence o di elementi di analisi sulle situazioni sospette di match fixing e che, soprattutto, assicuri il necessario coordinamento a livello europeo tra le forze di polizia competenti sulla criminalità organizzata e le autorità nazionali di vigilanza su giochi e scommesse nei casi in cui si ha motivo di ritenere che determinati eventi sportivi siano truccati da appartenenti ad associazioni mafiose o a carattere transnazionale; così come un’azione coordinata sul piano europeo che assicuri la trasparenza delle strutture proprietarie delle società sportive, in particolar modo di quelle del professionismo calcistico, al fine di evitare il rischio che possano essere riciclati capitali di illecita provenienza.

Raccomandazione al Governo: per una politica della sicurezza delle infrastrutture critiche del gioco legale. La minaccia del cyber crime

Sulla protezione del sistema del gioco, richiamato al paragrafo 8.1, vista l’annunciata intenzione da parte del Governo di attivare una strategia ad hoc sulla cyber security per il Paese, si raccomanda una profonda riflessione sulla portata di un attacco analogo a quello di gennaio 2016, su un obiettivo qualsiasi non protetto da soluzioni adeguate, in quanto il volume generato potrebbe appunto bloccare sia operatori di telecomunicazione sia del sistema del gioco stesso, e quindi diventare in breve un attacco ad una infrastruttura critica nazionale.

In questa ottica il problema dei cosiddetti “attacchi a negazione del servizio”(DDoS-Distributed Denial of Service) e la rete internazionale per la consegna dei contenuti (CDN- Content Delivery Network) necessiterebbe di una azione specifica da parte del nostro Paese per promuovere una riflessione più approfondita a livello internazionale, in quanto gli operatori stessi non potrebbero da soli gestire la resilienza della rete in tali circostanze, ma richiedere ad esempio una cooperazione normata tra gli operatori del settore, basata sul principio della distribuzione della protezione come descritto in precedenza.

Raccomandazione al Governo sull’adozione di misure armonizzate a livello europeo nel settore del gioco d’azzardo a distanza

Si raccomanda al Governo di adoperarsi per l’attuazione dei contenuti della risoluzione approvata nello stesso testo dalla Camera (11 dicembre 2014) e dal Senato (29 ottobre 2014) al termine dell’esame della relazione della Commissione antimafia sul semestre europeo e sulla lotta alla criminalità mafiosa su base europea ed extraeuropea (Doc. XXIII, n.2), nell’ambito della quale (punto 10) sono indicati aspetti rilevanti trattati nella presente Relazione, in ordine ai quali si chiede di porre in essere qualunque iniziativa al fine di adottare a livello europeo misure armonizzate, o comunque concertate, al fine di evitare la penetrazione o l’infiltrazione della criminalità organizzata nel settore del gioco d’azzardo a distanza – in particolare delle scommesse telematiche, dei videopoker e dei casinò on line – che rientra tra quelli a rischio più elevato. Si sottolinea l’esigenza di un quadro normativo armonizzato per assicurare che siano previsti i necessari requisiti di onorabilità e di professionalità per tutti gli operatori della filiera del gioco, per garantire lo scambio di informazioni e di intelligence sulle ipotesi di violazione, per individuare comportamenti anomali o sospetti, per consentire la piena tracciabilità delle operazioni e l’identificazione dei soggetti che partecipano ai giochi a distanza al di sopra di una soglia stabilita.

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