Osservatorio sul gioco: per il Tar Federserd va escluso per violazione delle norme sul conflitto di interessi

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Il ricorso del Codacons contro l’inclusione di Federserd nell’Osservatorio sul gioco patologico presso il Ministero della salute va accolto in quanto nel decreto ministeriale manca la definizione dei criteri di individuazione dei soggetti che devono far parte dell’Osservatorio stesso sotto il profilo dei componenti riferiti al SSN e si violano le norme sul conflitto di interessi.

Lo ha stabilito oggi il Tar Lazio trattando il ricorso del Codacons secondo il quale “l’Osservatorio deve annoverare al suo interno solo ed esclusivamente Associazioni che in modo incontrovertibile, in via concreta e reale, contrastino con il gioco di azzardo patologico e non siano in condizione di conflitto di interessi in quanto finanziati dai concessionari di tali giochi, mentre FeDerSerd riveste interessi economici diretti e mediati con le concessionarie di giochi, che poi dovrebbe contrastare”.

Come spiega il giudice amministrativo:

Quanto alla prima censura, nella istruttoria disposta alla Camera di Consiglio del 7 giugno 2016 in esito al secondo e terzo gruppo di motivi aggiunti, come in narrativa riportato, la sezione, premesso che ai sensi dell’art. 7, comma 10 del d.l. n. 158 del 13 settembre 2012 è stato istituito un Osservatorio di cui fanno parte, oltre ad esperti individuati dal Ministero della salute, dal Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, dal Ministero dello sviluppo economico e dell’economia e delle finanze, anche esponenti delle associazioni rappresentative delle famiglie e dei giovani, nonché rappresentanti dei comuni, per valutare le misure più efficaci per contrastare la diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave.” e che la legge 23 dicembre 2014, n. 190, nello spostare l’Osservatorio presso il Ministero della salute ha integrato la ridetta disposizione del 2012 prevedendo che dello stesso dovessero far parte “esperti in materia, di rappresentanti delle regioni e degli enti locali, nonché delle associazioni operanti nel settore, nell’ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica” ha richiesto al Ministero della salute di specificare se fossero stati predeterminati i criteri con i quali individuare gli Organismi a valenza tecnico scientifica citati nel verbale della riunione quali soggetti idonei a far parte dell’Osservatorio.

Come esposto in narrativa il Ministero non rispondeva immediatamente, ma soltanto a seguito di reiterazione dell’istruttoria con l’ordinanza resa nella Camera di Consiglio del 12 luglio 2016.

In quell’occasione, dunque, l’Amministrazione della salute ha risposto specificando che in relazione a quanto richiesto dal TAR “occorre porre in evidenza che nella seduta del 6 febbraio 2015 sono state delineate le linee strategiche e gli ambiti di intervento dell’Osservatorio, quali quello sanitario, di prevenzione, cura e riabilitazione del paziente, nonché il profilo degli stakeholders, con cui l’organismo avrebbe potuto proficuamente relazionarsi. In proposito, in occasione dell’incontro del 6 febbraio 2015, è stata rimarcata la multidimensionalità del problema del gioco d’azzardo, che coinvolge diversi aspetti fenomenologici, quali quello sanitario, psico – sociale, normativo ed economico, e la rappresentanza all’interno dell’Osservatorio è stata ispirata al criterio della presenza bilanciata di esponenti del Governo, delle Regioni, dei Comuni e degli Enti Locali Sanitari, nonché di esponenti delle Società Scientifiche, di difesa dei consumatori e degli operatori dei Servizi di Prevenzione delle dipendenze operanti sul territorio, allo scopo di valorizzare, per tale ambito, il confronto diretto con il personale sanitario che ha sviluppato sul campo una specifica competenza ed esperienza nella presa in carico e nel trattamento dei soggetti affetti dal disturbo da GAP.”, riproducendo in sostanza quanto dal verbale del 6 febbraio 2015 recato.

Risulta evidente dalla lettura della espressione della relazione istruttoria resa dal Ministero della Salute che del tutto correttamente la riunione tenutasi presso l’ISS in data 6 febbraio 2015 ha proceduto in primis ad individuare e circoscrivere gli obiettivi e le finalità dell’Osservatorio, che è stato appunto spostato presso quel Ministero con l’art. 1, comma 133 della Legge 23 dicembre 2014, n. 190, rilevando che, per quanto riguarda gli obiettivi assumevano “importanza gli aspetti sanitari e di prevenzione, cura e riabilitazione all’interno del costituendo Osservatorio.” e tenendo conto dell’esperienza già scaturita dai lavori del precedente organismo.

Ma ciò chiarito e precisato, nulla si dice nel citato verbale in ordine ai criteri con i quali devono essere individuate alcune categorie di soggetti che ne fanno parte, come posto in evidenza in ricorso e nel terzo gruppo di motivi aggiunti e condiviso dal TAR.

Anzi la relazione istruttoria finisce per introdurre nel verbale del 6 febbraio 2015 proprio quei criteri che mancano quali il bilanciamento della presenza dei rappresentanti dei vari Enti locali e o dei vari organismi sociali da porre in confronto con la componente sanitaria, con conseguente integrazione postuma del contenuto dell’atto.

Infatti testualmente il citato verbale, dopo avere individuato e circoscritto gli obiettivi strategici dell’Osservatorio, concludeva:

“Per quanto riguarda la presenza di Associazioni in rappresentanza dei cittadini, si ritiene di confermare quelle già incluse nell’organismo precedente (Associazione Italiana Genitori – AGE; Movimento Italiano Genitori – MOIGE; Coordinamento delle Associazioni per la Difesa dell’Ambiente e dei Diritti degli Utenti e dei Consumatori – Codacons).

“Si è ritenuto importante inserire anche organismi a valenza tecnico scientifica, quali l’Associazione per lo studio del gioco d’azzardo e dei comportamenti a rischio – ALEA e la Società Italiana Tossicodipendenza – SITD. Si è stabilito, inoltre, per le ragioni già esposte, di proporre e rafforzare la presenza delle associazioni degli operatori sanitari del SSN, quali la Federazione Italiana degli Operatori dei Dipartimenti e dei Servizi delle Dipendenze – FEDERSERD e del privato sociale, quali il Coordinamento Nazionale Comunità di Accoglienza – CNCA e la Federazione Italiana Comunità Terapeutiche – FICT, entrambi essenziali nella presa in carico, nella cura e nella riabilitazione dell’utente affetto da disturbo da gioco d’azzardo.”.

Al riguardo fermo restando che la norma istitutiva dell’Osservatorio prescrive che ne devono far parte “esperti individuati, dai Ministeri della salute, dell’istruzione, dell’università e della ricerca, dello sviluppo economico e dell’economia e delle finanze”, rappresentanti dei Comuni ed “esponenti delle associazioni rappresentative delle famiglie e dei giovani”, mentre per le Associazioni in rappresentanza dei cittadini si è scelto il criterio di confermare quelle già presenti nel precedente Osservatorio (terzultimo periodo), l’uso nel prosieguo del verbale di espressioni come “Si è ritenuto importante” oppure il riferimento ad organismi “essenziali” appaiono estremamente generiche e contrastano con la precisa indicazione recata dalla stessa frase (penultimo periodo) secondo cui si intende “rafforzare la presenza delle associazioni degli operatori sanitari del SSN”, al punto che la mancata indicazione di criteri obiettivi finisce per impedire la corretta individuazione di questa particolare categoria di soggetti che possono esservi chiamati a farne parte e finisce per ricadere in termini di grave contraddittorietà e carenza di istruttoria sulla composizione dell’Osservatorio, per come dedotto in ricorso in ogni sua parte.

La non aderenza della scelta effettuata dall’Amministrazione all’unico criterio individuato dal verbale del 6 febbraio 2015 per integrare la composizione dell’Osservatorio e cioè il rafforzamento della “presenza delle associazioni degli operatori sanitari del SSN” ha impedito che la stessa fosse in grado poi di verificare che FeDerSerD ricoprisse effettivamente i requisiti per farne parte.

La ridetta Federazione ha opposto che per Statuto si occupa tra l’altro di “promuovere informazione corretta, attività di prevenzione, formazione e aggiornamento professionale nel campo del consumo, abuso, dipendenze e patologie correlate tra gli operatori del sistema dei servizi attraverso, tra l’altro, la partecipazione alle finalità di formazione continua in medicina secondo le norme ECM (Educazione Continua in Medicina) “ (art. 3 dello Statuto); ha rappresentato che i suoi soci ordinari sono “Operatori direttamente impegnati nell’assistenza ai dipendenti da sostanze o da comportamenti additivi, pubblici o privati, nonché studiosi della materia, purchè residenti in Italia.” (art. 4.2 dello Statuto); e che se è vero che può avere “soci sostenitori individuali o organizzazioni che sono interessate allo sviluppo del settore delle Dipendenze”, i “Soci Sostenitori non hanno diritto al voto e non possono ricoprire cariche sociali e assembleari”. (art. 4.4 dello Statuto).

Ma tali contestazione non scalfiscono quanto opposto dalla ricorrente: la circostanza che i soci ordinari sono “operatori direttamente impegnati nell’assistenza ai dipendenti da sostanze” non significa che essi integrino o rivestano la posizione di “operatori sanitari del SSN” prevista dal verbale del 6 febbraio 2015, in specie se si considera che lo Statuto di FeDerSerD non esclude che i soci ordinari possano essere anche soggetti privati impegnati nella lotta alle dipendenze.

Inoltre posto che la Federazione controinteressata può annoverare nella sua compagine “Soci Sostenitori” e che tra questi possono essere ricompresi finanziatori o sponsor o comunque organismi concessionari del gioco d’azzardo, come opposto da parte ricorrente, l’Amministrazione a causa della mancanza di precisi criteri di individuazione dei soggetti facenti parte del Servizio Sanitario Nazionale che possono entrare nell’Osservatorio (medici?, infermieri?, personale amministrativo dei ruoli ASL?, consulenti ASL?), non è stata poi in grado di verificare la presenza all’interno della ridetta compagine di associazioni, come FeDerSerD che, non annoverando esplicitamente tali soggetti nel suo ambito, potesse essere in conflitto di interessi con la carica rivestita all’interno di un Organismo pubblico e influire sulle scelte.

Con la conseguenza che la mancata obiettiva individuazione di criteri per verificare la posizione rivestita dai soggetti privati ammessi a far parte dell’Osservatorio ha finito per ricadere sul decreto di costituzione in termini di violazione delle norme sul conflitto di interessi.

3. Né appare sufficiente a scalfire la ridetta ipotesi, quanto rappresentato dalla federazione controinteressata nella memoria del 22 settembre u.s. e che cioè comunque il conflitto di interessi sarebbe scongiurato da quanto previsto all’art. 26 dello Statuto che, nel disciplinare le modalità con le quali la Federazione può procurarsi le risorse patrimoniali per conseguire i suoi obiettivi deve fare riferimento ai limiti stabiliti dalla Commissione Nazionale per la Formazione Continua in medicina e da ultimo dalle Linee Guida del 2012 elaborate dalla Conferenza Stato Regioni.

Purtroppo tali Linee Guida non escludono la presenza di sponsor commerciali nell’attività di formazione per contrastare le dipendenze dal momento che stabiliscono:

“La promozione di attività di ECM (Educazione Continua in medicina) da parte di sponsor commerciali può realizzarsi anche col supporto economico (pe iscrizione, viaggi, spese di permanenza, etc.) fornito al professionista della sanità.” E nel prosieguo proprio per evitare situazioni di condizionamento più o meno esplicito del professionista, le Linee Guida hanno previsto una riduzione di crediti formativi per il professionista sponsorizzato e delle comunicazioni all’Ente accreditante che riguardano lo sponsor. Al punto 3.3 lett. a) hanno pure stabilito che “Nessun soggetto che produca, distribuisca, commercializzi e pubblicizzi prodotti farmaceutici omeopatici fitoterapici dietetici dispositivi o strumenti medici può organizzare e gestire, direttamente o indirettamente, eventi e programmi ECM.”.

Ma tutte queste regole a ben vedere riguardano le modalità di formazione dei professionisti sanitari, qualora vi sia coinvolta la Federazione controinteressata, limitandosi a specificare che nell’organizzazione di convegni eventi e quant’altro sia vietato l’apporto di produttori farmaceutici, fitoterapici o altro e che il professionista che partecipa ad attività sponsorizzate si vede ridotti i crediti formativi; ma non impedisce che tutte le altre attività esplicate da FeDerSerD siano all’oscuro del ridetto conflitto di interessi, come dimostra la presenza sulla pagina di apertura del sito della Federazione della ditta della “Molteni”, che quanto meno costituisce l’indizio di un qualche rapporto tra la ridetta farmaceutica e la controinteressata che ne consente la pubblicazione del nome in apertura del sito, fermo restando che non è dimostrata la natura e le caratteristiche di tale rapporto.

Anche la dichiarazione di assenza di conflitti di interesse che l’Amministrazione ha chiarito avere richiesto sin dalla prima riunione dell’Osservatorio, nella sua nuova composizione, rimane non esaustiva degli oneri sulla prima ricadenti in ordine alla corretta applicazione dell’art. 6 bis della L. 7 agosto 1990, n. 241 secondo cui “Il responsabile del procedimento e i titolari degli uffici competenti ad adottare i pareri – come avviene nel caso in esame – le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale devono astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto, anche potenziale.”. La delicatezza degli interessi sottesi a tale disposizione è pure sottolineata dalla più recente giurisprudenza in materia che circoscrive l’alveo applicativo del principio alle determinazioni dal contenuto discrezionale, che implicano apprezzamenti di stampo soggettivo che, ben possono, anche solo in astratto, essere condizionati dal fatto che chi concorre all’adozione dell’atto versa nella vicenda un interesse personale. (cfr. TAR Campania, Napoli, sezione VIII, 24 marzo 2016, n. 1564).

4. Per le superiori considerazioni il ricorso ed i motivi aggiunti vanno accolti come di seguito precisato e per l’effetto va annullato il verbale del 6 febbraio 2015 nella parte in cui ha individuato tra gli operatori sanitari del SSN la sola FeDerSerD, in assenza dell’indicazione di precisi criteri in tale ambito con i rivenienti effetti in parte qua sul decreto interministeriale in data 23 luglio 2015 con cui il Ministero dell’Economia e Finanze di concerto con il Ministero della Salute hanno disposto la composizione dell’Osservatorio per il contrasto della diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave e sul decreto del Ministero della Salute del 17 marzo 2016 di costituzione dell’Osservatorio nelle parti in cui hanno individuato la FeDerSerD tra i componenti.

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