Antimafia: la relazione conclusiva sul settore dei giochi: “Per contrastare la criminalità organizzata occorre ripensare la materia, specie l’online”

Il sistema dei controlli nel settore dei giochi, per quanto concerne il gioco legale e quello illegale, è oggi influenzato dalle norme sanzionatorie in vigore e dalla complessità tecnica dei controlli. Le criticità aumentano laddove il gioco si svolga in contesti particolari: sia che si tratti di gioco online, sia che si tratti di giochi gestiti dalla criminalità organizzata. Laddove questi ultimi due fattori siano ambedue presenti, le complessità del contesto di riferimento aumentano in modo esponenziale.

Sono queste la Considerazioni finali scritte dal Comitato IV della Commissione antimafia dedicato alle Senato della Repubblica ‘Influenza e controllo criminali sulle attività connesse al gioco nelle sue varie forme’ di cui oggi il Senato della Repubblica ha pubblicato la relazione finale.

Vi proponiamo uno stralcio della sintesi conclusiva e delle proposte fatte dal comitato diretto dall’ex senatore Giovanni Endrizzi che per presentare il lavoro svolto nella scorsa Legislatura il mese scorso ha tenuto un convegno dedicato.

L’esigenza di regolamentare in modo dettagliato i rapporti nel contratto di concessione – si legge nella relazione – è interesse preminente dello Stato anche quando il concessionario può esercitare poteri amministrativi surrogandosi direttamente adesso: la giurisprudenza configura come provvedimenti amministrativi alcuni atti adottati dal concessionario di servizi o di opere, come gli atti di aggiudicazione di contratti di appalto per l’esecuzione di lavori. Di regola, l’amministrazione concedente è titolare di poteri molto penetranti; può controllare l’attività del concessionario e adottare direttive; può sostituirsi al concessionario nei casi di inerzia di quest’ultimo; ha un potere di sanzione, che consiste nel dichiarare la decadenza della concessione in caso di inadempimento grave del concessionario; può, ove previsto dalla legge o dal contratto di concessione, esercitare il diritto di riscatto, che comportala risoluzione del medesimo contratto e il trasferimento degli impianti all’amministrazione; può revocare la concessione per ragioni di pubblico interesse. La circolare firmata nell’agosto 2019 dal Sottosegretario al MEF con delega ai giochi Alessio Villarosa nei confronti delle società concessionarie del gioco pubblico in tema di divieto di pubblicità come sancito dal c.d.«decreto dignità» va letta in questo senso e nonostante la chiarezza ivi contenuta, di fatto tale divieto viene continuamente minato con tentativi di aggiramento. Sarebbe necessario, pertanto, ampliare l’oggetto del contratto di concessione che l’ADM sottoscrive con i concessionari prescelti facendo riferimento, non solo agli aspetti finanziari ed economici, ma a tutte le norme statali e regionali che effettivamente impattano sulla tutela della salute e sono poste a difesa dei soggetti maggiormente vulnerabili tra cui i minori. In tema di giochi e scommesse, a fronte della riserva statale il concessionario agisce come incaricato di pubblico servizio e, stante la sua funzione, è soggetto al controllo della pubblica amministrazione concedente e al regime autorizzatorio di pubblica sicurezza. In altri termini, chi intende svolgere un’attività nel settore «giochi e scommesse» deve ottenere, da un lato, la relativa concessione dell’ADM e, dall’altro, la c.d. «licenza di polizia» della questura territorialmente competente. Solo per gli apparecchi di puro intrattenimento che non distribuiscono vincite di denaro, di cui al comma 7 dell’art. 110 TULPS, è escluso il predetto duplice sistema vincolistico, in quanto in tale ipotesi non occorre una concessione, essendo sufficiente il solo possesso dell’autorizzazione di cui all’art. 86 TULPS e del «nulla osta per messa in esercizio» da parte dell’Agenzia. Tuttavia, non basta, è necessario che lo Stato si riappropri di un settore a rischio in quanto nella società ha un impatto notevole in tema di salute pubblica e di economia. Oltretutto, è a forte rischio, come ci confermano le relazioni di pubblica sicurezza e le inchieste della magistratura, di infiltrazione da parte della criminalità organizzata. Risulterà di particolare interesse analizzare, da un punto di vista tecnico-giuridico, possibili vulnus nei bandi di gara, nei contratti di concessione dei giochi pubblici nonché negli statuti e negli atti costitutivi delle società concessionarie. Un efficace contrasto alla criminalità organizzata non può che passare da una fase di ripensamento complessivo della materia in special modo quella online, essendo questa, per definizione,immateriale e perciò di più difficile regolamentazione. Sarebbe, inoltre, necessario approfondire se i contratti di concessione siano o meno la causa dell’attuale deresponsabilizzazione, intesa come impossibilità ad oggi di individuare precise responsabilità civili e penali dell’offerta. Più precisamente, sarà compito del Parlamento ricostruire il giusto bilanciamento di interessi tra Stato e concessionarie. Tale equilibrio, che potrebbe dirsi sinallagmatico, è la più autentica, ma non l’unica, forma di garanzia di una offerta sostenibile da un lato e di impenetrabilità nel sistema del gioco pubblico da parte della criminalità organizzata dall’altro. Negli ultimi anni l’espressione migliore della società civile ha manifestato sensibilmente contro la proliferazione dei VLT e delle slot machine, con la richiesta di una regolamentazione più rigida e controlli più severi verso i gestori ed esercenti, spesso operanti nelle zone d’ombra, come hanno riferito al Comitato gli stessi soggetti operanti nel settore. Le indagini della magistratura indicano che il settore va rivisto e meglio regolamentato. Da molteplici indagini emerge chiaramente che l’infiltrazione della criminalità organizzata nel settore gioco, anche pubblico, avviene con modalità differenti che si sono evolute nel tempo,adeguandosi in ultimo alle nuove tecnologie ed all’avvento dei giochi online. In una delle sue più recenti relazioni, la Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo delinea un quadro oltremodo preoccupante: «La criminalità investe nel gioco, sia per percepire rapidamente guadagni consistenti, soprattutto se le regole vengono alterate per azzerare le possibilità di vincita dei giocatori o per abbattere l’entità dei prelievi erariali, sia per riciclare capitali illecitamente acquisiti con le estorsioni, il traffico di sostanze stupefacenti, e quant’altro».La criminalità oggi condiziona irreversibilmente il settore del gioco pubblico d’azzardo e di conseguenza condiziona lo Stato italiano. Lo fa in maniera multiforme:

– condiziona direttamente la gestione, eventualmente attraverso prestanome, di sale e punti di raccolta inseriti nel circuito «legale» di gioco e scommesse;– si è dotata di «strutture parallele» con le quali esercitarne l’offerta illegale: dai centri scommesse mimetizzati come Centri Trasmissione Dati alla realizzazione di siti abusivi per l’offerta di gioco e scommesse online, situati anche all’estero. L’ampliamento dell’offerta d’azzardo legale ha costituito una risorsa per le mafie anziché un freno ai suoi affari. Trattandosi di un importante settore economico la mafia tende quasi naturalmente ad acquisirne il controllo. Sempre la DNAA scrive: «Non è un caso che il paradigma normativo dell’articolo 416-bisc.p. preveda che le mafie, attraverso l’intimidazione e la conseguente omertà che ne deriva (in ciò consiste il metodo mafioso), mirino ad accumulare ricchezza illecita, acquisendo, tra l’altro, il controllo di attività economiche anche indirettamente».L’infiltrazione della criminalità organizzata nel settore legale del gioco avviene con modalità differenti:

– la tradizionale è quella riferita all’estorsione perpetrata ai danni delle società concessionarie, delle sale da gioco e/o degli esercizi commerciali in cui si esercita il gioco elettronico, analogamente a quanto avviene per le altre attività commerciali e produttive;– la diffusissima imposizione delle macchinette «mangia soldi» negli esercizi pubblici commerciali insistenti sul territorio. In taluni casi da indagini della magistratura si è appreso che è stata documentata la possibilità «alternativa», offerta alle vittime, di istallare video poker di società non riconducibili all’organizzazione mafiosa, dietro il pagamento di una quota mensile per ogni macchinetta istallata;– attraverso l’intestazione di società, punti scommessa e sale da gioco a prestanome.

Parallelamente la criminalità organizzata ha investito anche su attività che, pur essendo svolte con finalità delittuose, si realizzano su piattaforme di gioco legale, la cui natura è in progressiva costante evoluzione e che vede la criminalità organizzata operare attraverso soggetti in possesso di specifiche competenze tecniche. Il fenomeno più ricorrente in questo senso è la raccolta abusiva di scommesse, operata anche mediante centri di trasmissione dati utilizzati da soggetti non in possesso delle previste concessioni/autorizzazioni statali. Ciò che accade nello specifico è ben riassunto dalla DNAA in una delle sue ultime relazioni annuali: «la raccolta “da banco”dei giochi e delle scommesse viene effettuata attraverso una rete di agenzie inquadrate, simulatamente, come meri centri di trasmissione dati (CTD) collegati a bookmaker esteri (autorizzati a operare la raccolta a distanza in forza di apposite licenze rilasciate dalla competente Autorità straniera) da un apparente “contratto di prestazioni di servizi”. Di fatto, le poste dei giocatori vengono acquisite in denaro contante o tramite assegni, direttamente consegnati al gestore del punto commerciale dislocato sul territorio.Il contratto di gioco e scommessa, perciò, si perfeziona interamente sul territorio dello Stato e viene direttamente gestito dal punto commerciale,che poi trasferisce le somme, compensando le perdite con le vincite e al netto della propria provvigione.».L’ingente guadagno conseguito illecitamente permette, quindi, di:

1. sottrarsi al pagamento dell’imposta unica sulle scommesse ottenendo un ingiusto profitto a danno dello Stato italiano; 2. conseguire sul territorio nazionale utili d’impresa, riconducibili a una stabile organizzazione occulta che sono sottratti al pagamento delle imposte; 3. riciclare denaro «sporco» attraverso l’utilizzo di conti di gioco intestati a persone compiacenti ovvero inconsapevoli.

Inoltre, tutt’altro che trascurabile è il profitto conseguito attraverso l’alterazione e/o la manomissione del software delle slot machine e videolottery (VLT), con lo scopo di alterare i flussi telematici di comunicazione dei dati sulla raccolta e consentire un’illecita gestione «separata»delle giocate realmente effettuate sottraendole da un lato alla prevista imposizione tributaria, dall’altro alimentando un’attività economica illecita che sfugge alla necessaria tracciabilità di flussi anche ai fini della normativa di prevenzione antiriciclaggio. Rilevante risulta il dato emerso nel corso delle audizioni dell’Unità di Informazione Finanziaria (UIF) della Banca d’Italia secondo cui durante il periodo di lockdown dovuto alla pandemia da Covid-19, di totale confinamento delle persone e completa chiusura dei centri scommesse, ci sono state numerose segnalazioni di transazioni finanziarie partite proprio da alcuni centri di gioco autorizzati. È stato anche evidenziato in diverse indagini condotte dalla Guardia di Finanza che alcuni di questi profitti illeciti si sono realizzati attraverso la«sofisticazione» dei flussi di trasmissione dei dati telematici mediante l’utilizzazione dei c.d. «cloni», vale a dire apparecchi e congegni da gioco con lo stesso codice identificativo di altri apparati per i quali sia stato rilasciato il nulla osta di distribuzione ed il nulla osta di messa in esercizio,installati all’interno di esercizi aperti al pubblico ed adibiti alla raccolta digiocate che, non rilevati dalla rete telematica dell’ADM, sfuggono completamente all’imposizione tributaria e attraverso schede di gioco dotate di regolari nulla osta ma recanti softwaremodificati atti a ridimensionare o,in taluni casi, azzerare i dati relativi alle somme giocate.Tali congegni, artatamente creati e finalizzati ad illeciti profitti,interessano settori che assorbono circa il 70% dell’intero comparto. La criminalità, pertanto, ha investito non solo ingenti somme di denaro sporconel settore del gioco anche legale ma, al contempo, ha inteso dedicarerisorse umane con professionalità a volte più elevate rispetto a quelle messein campo dallo Stato sul fronte dei controlli.Il crimine organizzato è riuscito a creare un sistema parallelo di giocoillecito, non tracciabile, proprio sfruttando le dinamiche tipiche del giocolegale. Ciò inevitabilmente sarà ancora più evidente con particolare riguardo sul fronte del gioco online. Lo Stato in tale circostanza dovrebbe, in ossequio al principio del buon padre di famiglia, sospendere le opportunità di sviluppo del settore online al fine di approntare un sistema informatico altamente protetto e tracciabile. Oggi, al contrario, il sistema di gioco illecito ha la capacità di sfruttare a pieno ogni opportunità e di sfuggire atutti i meccanismi di controllo in materia di reputabilità degli operatori, di incremento dei controlli antiriciclaggio nonché agli oneri imposti sui gestori del gioco dal decreto legislativo che ha dato attuazione alla IV Direttiva antiriciclaggio. Sul fronte del contrasto dei reati come l’usura, l’estorsione, l’acquisizione e la gestione di società con i proventi illeciti, si evince dalle indagini come la criminalità organizzata abbia acquisito una capacità mai avuta in precedenza rappresentata dalla possibilità di lucrare sulle attività in dirette e collaterali al settore gioco. Si pensi alla percezione di interessi spesso usurari sui prestiti elargiti ai giocatori che hanno bisogno di contanti per proseguire le giocate, agli investimenti nel cd. «indotto» rappresentato da ristoranti, strutture alberghiere, locali di intrattenimento, ovvero al condizionamento delle attività economiche imponendo lavoratori, fornitori di beni e servizi, e simili. Dalle indagini sono altrettanto evidenti gli interessi e i sodalizi tra le diverse organizzazioni mafiose transazionali interessate alla gestione del gioco e delle scommesse certamente agevolati dalla considerevole capacità elusiva di una normativa di settore che assai si presta a simili comporta­menti attraverso l’interposizione di soggetti «puliti», attraverso la delo­calizzazione delle sedi legali, attraverso la schermatura dei reali soggetti interessati attraverso l’utilizzo di inedite compagini societarie e nuove«piattaforme di gioco» in grado di rendere subito obsolete le tecnicheinvestigative.Una normativa frammentaria che, quindi, si presta particolarmente adattività elusive, poco si presta al perseguimento di interessi tutelati dalla Carta costituzionale. È fondamentale, infine, ampliare le competenze soprattutto in una materia complessa e assai delicata. Se risulta necessario il primato del Ministero dell’economia e delle finanze appare altrettanto necessario un intervento del Ministero della salute e del Ministero dell’istruzione.

12. CONSIDERAZIONI FINALI, RACCOMANDAZIONI E PROPOSTE

Il sistema dei controlli nel settore dei giochi, per quanto concerne il gioco legale e quello illegale, è oggi influenzato dalle norme sanzionatorie in vigore e dalla complessità tecnica dei controlli. Le criticità aumentano laddove il gioco si svolga in contesti particolari: sia che si tratti di gioco online, sia che si tratti di giochi gestiti dalla criminalità organizzata. Laddove questi ultimi due fattori siano ambedue presenti, le complessità del contesto di riferimento aumentano in modo esponenziale.

Di seguito si indicano alcune criticità corredate da raccomandazioni e proposte.

a) Sul coordinamento del sistema di controllo

Il sistema dei controlli amministrativi in tema di giochi è composto dall’insieme delle realtà che sono deputate a svolgere ordinariamente funzioni di controllo sia in materia di pubblica sicurezza sia in materia fiscale. La molteplicità di interlocutori deputati all’esecuzione dei controlli si compone, quindi, dalle tre forze di polizia a competenza generale (Polizia di Stato, Arma dei Carabinieri, Guardia di Finanza), dall’ADM e dalle forze della polizia locale. Per garantire un’uniforme esecuzione dei controlli su tutti gli operatori del settore, a prescindere dal luogo di svolgimento dell’attività, si segnalala necessità di provvedere al coordinamento a cura di una delle predette autorità, che possa garantire la tenuta di un fascicolo aggiornato su ciascun operatore, comprensivo di ogni controllo eseguito. Potrebbe essere opportuno valutare di far svolgere una forma di coordinamento dei controlli,nonché–di converso–una loro capillare pianificazione, ad una forza di polizia con competenza generale, quale ad esempio la Polizia di Stato,imponendo per legge una periodicità nei controlli, come già prevista per i controlli amministrativi con imprese che superano determinate soglie di volume di affari. Emblematica, al riguardo, è la circostanza per cui la stessa Commissione parlamentare antimafia, al fine di ottenere un quadro complessivo dei controlli svolti nel settore dei giochi in un determinato arco temporale,abbia dovuto attivare le singole forze di polizia e l’ADM ottenendo,peraltro, dati tra loro poco omogenei e con differenti livelli di dettaglio. Con riguardo al numero delle ispezioni e dei controlli programmati su base annua, la Commissione è dell’avviso che le autorità competenti debbano far sì che il complesso degli interventi sia proporzionalmente ancorato a parametri indicativi del volume di gioco d’azzardo osservato in una determinata area del Paese, evitando, come talvolta accade, che il numero dei controlli in una provincia o regione ad alto rischio di gioco sia notevolmente sottodimensionato rispetto al necessario o, anche, situazioni in cui le autorità hanno assicurato un numero elevato di controlli a fronte di un numero di giocate e di giocatori relativamente limitato.(343)

b) Sulla complessità dei controlli

I controlli nel settore dei giochi scontano una complessità di base dovuta alla farraginosità delle norme e alla complessità tecnica degli apparecchi da controllare.(343)Con riguardo al numero di controlli e ispezioni, ad esempio, sommando le quattro regioni del sud si è appena a un decimo del totale delle sanzioni comminate in Italia. Nella sola Lombardia, il dato balza invece al 42% («Libro Blu», ADM 2021). Su quasi 3.700 violazioni di sanzioni amministrative contestate nel 2020, oltre 1.500 riguardano la Lombardia, 800 il Lazio e 320 la Toscana. Meno «severa» sembra, invece, essere stata l’azione di contrasto in Campania(280 circa) e in Calabria (50 casi). Quasi assenti le violazioni contestate in Puglia (solo 3sanzioni). In controtendenza rispetto alle frequenza dei controlli «d’ufficio», vi è l’iniziativa della magistratura, alla quale le indagini della polizia giudiziaria (in particolare della Guardia di Finanza) hanno fatto pervenire corpose relazioni, sia per i casi di azzardo praticato in clandestinità e sia–molto di più–per le vicende di infiltrazione e manipolazione nell’arcipelago del sistema del «gioco legale» localizzati prevalentemente nelle regioni dell’Italia meridionale.

Per tale motivo l’individuazione di una forma di coordinamento consentirebbe di poter individuare anche le modalità di formazione e di aggiornamento di adeguate competenze. Allo stato, infatti, al di fuori di quanto accade con l’esiguo numero di agenti di cui dispone l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, la predisposizione di idonei percorsi formativi è quanto di più utile possa immaginarsi per garantire che il settore del gioco non sia soggetto ad abusi. Si deve rilevare che alla difficoltà dei controlli di carattere tecnico si affianca anche la complessità dei controlli amministrativi.

c) Sulle norme e il loro adeguamento

Pressoché in ogni provincia ove la Commissione parlamentare antimafia ha svolto, in missione, l’audizione delle autorità locali, ivi compresi i rappresentanti delle forze di polizia, si è rilevata l’esistenza di complesse attività di indagine che, avviate con il fine di contrasto alle associazioni per delinquere o di tipo mafioso, hanno riguardato anche il settore dei giochi. Le norme di contrasto al gioco illegale sono oggi essenzialmente ricomprese nell’art. 4 della legge 13 dicembre 1989, n.401 «Interventi nel settore del giuoco e delle scommesse clandestini e tutela della correttezza nello svolgimento di manifestazioni sportive», che prevede, per le varie condotte sanzionate, sia ipotesi delittuose sia ipotesi contravvenzionali. Proprio la presenza nel settore degli interessi della criminalità organizzata impone un ripensamento delle sanzioni, con la previsione di figure delittuose anche per le condotte oggi sanzionate a titolo di contravvenzione. Ciò avrebbe il pregio di consentire la contestazione del reato di associazione a delinquere per tutte le condotte illecite nel settore dei giochi. Rilevato che il gioco illegale può prestarsi a complesse operazioni di riciclaggio, andrebbe valutata la possibilità di estendere l’applicazione delle intercettazioni telefoniche all’intero settore dei reati di giochi e scommessa gioco, prescindendo dall’entità delle pene edittali.(344)

d) Sul conflitto di interessi

In capo all’Agenzia delle dogane e dei monopoli coesistono la funzione di ente pubblico che rilascia le concessioni e quella di autorità regolatoria, con i compiti di legge di controllare l’osservanza degli adempimenti cui i concessionari sono tenuti, nonché di comminare le relative sanzioni. Appare di tutta evidenza che l’intrinseca diversità dei compiti può generare conflitti di interesse, atteso che l’ente che rilascia le concessioni è ex lege competente alla verifica dei presupposti per una loro revoca in caso di gravi violazioni da parte dei concessionari. L’esigenza di garantire gli obiettivi di cassa fissati dall’autorità di governo potrebbe non stimolare adeguatamente l’esercizio dei poteri sanzionatori, con la conseguenza di consentire la presenza sul mercato di operatori che adottano prassi non conformi alla disciplina nazionale e al diritto dell’Unione in tema di esercizio dei giochi e rispetto delle norme antiriciclaggio.

e) Sulle società operanti nel settore dei giochi ed il sistema antiriciclaggio

La normativa europea in tema di antiriciclaggio ha da sempre considerato il settore dei giochi sensibile, quasi alla stregua dell’attività finanziaria in genere. Con l’approvazione delle varie direttive comunitarie in materia e da ultimo con l’applicazione delle direttive (UE) 2015/849 e2018/843, sono state dettate norme specifiche applicabili ai prestatori di servizi di gioco d’azzardo. Il rapporto annuale 2020 dell’Unità di informazione finanziaria per l’Italia (UIF) riferisce che in quell’anno sono state effettuate dagli intermediari finanziari 113.643 segnalazioni di operazioni sospette, oltre a«32.055 SOS di carte, giochi e money transfer valutate con l’analisi aggregata», senza distinguere quante segnalazioni sono da riferire in genere al solo comparto dei giochi.(345)Il rapporto dell’UIF per l’anno successivo 2021, riporta un numero complessivo di 139.524 segnalazioni di operazioni sospette, specificando che le segnalazioni effettuate dai presta­tori di servizi di gioco sono state 5.772 per l’anno 2020 e 7.659 per l’anno2021.(346)Risulta di tutta evidenza che a fronte di un aumento complessivo delle segnalazioni di operazioni sospette pari al 23,3% (da 113.187 a 139.524)le segnalazioni effettuate dai prestatori di servizi di gioco sono aumentate del 32,5%, senza che su questo incremento venga fornito un cenno di analisi. Per un corretto inquadramento del settore dei giochi nell’ambito delle norme antiriciclaggio, si ritiene che nei propri report annuali le autorità nazionali dovrebbero indicare in modo puntuale i dati riferibili a questa specifica realtà, distinguendo per ogni tipologia di operatore e di gioco, in modo da consentire adeguate azioni di contrasto in un settore da sempre critico in quanto esposto alle infiltrazioni della criminalità organizzata.

f) Sulla peculiarità della materia: i fascicoli digitali

Le indagini relativa al gioco online scontano le aporie normative del codice di rito e, ancor più, della prassi applicativa. Pur se la nozione di documento digitale e di intercettazione telematica è comunemente utilizzata nell’espletamento di indagini in tema di criminalità organizzata, le indagini sul gaming hanno quale peculiarità la mole di dati che devono essere gestiti ed il fatto che è pressoché impossibile una loro trasposizione su documenti cartacei, per una loro gestione come tradizionale fascicolo cartaceo.

Le indagini relative al gioco online coinvolgono necessariamente una serie di condotte che presuppongono l’utilizzo di strumenti informatici, programmi e capacità tecnico-professionali all’apice della tecnologia disponibile sul mercato. Il mondo della giustizia, di contro, procede con un passo non adeguato, con norme che non sono adeguatamente aggiornate. Fra le anomalie basti pensare al fatto che non vi sono disposizioni di procedura relative alla presenza nei fascicoli di documenti digitali ed ai conseguenti obblighi contabili per il rilascio di copie digitali. Un esempio significativo può trovarsi nelle modalità di gestione processuale dei dati informatici:

– non sono disciplinate nel codice di rito le modalità di trattamento dei dati informatici: allo stato i documenti informatici sono inseriti nel fascicolo processuale o inviati all’ufficio reperti, a seconda della sensibilità degli operatori, ma con diverse ricadute processuali per quanto attiene allamateriale disponibilità degli stessi per il giudice;– con riferimento alla sola corrispondenza digitale, in ambito processuale vengono sovente prodotte le sole stampe cartacee dei messaggi di posta elettronica, senza provvedere ad alcuna forma di deposito del formato digitale ed assicurazione dei metadati, indispensabili per comprendere genesi ed autenticità della posta elettronica prodotta in solo formato cartaceo;– in tema di rilascio di copia dei documenti informatici il Ministero della giustizia, con apposito decreto, ha determinato gli importi dei diritti di copia solo con riguardo ad un numero limitato di tipologie di supporti diversi da quello cartaceo (cassette fonografiche, cassette video fonografiche, dischetti informatici da 1,44 MB, compact disc).

La prassi giudiziaria, inizialmente incoraggiata dalla procura della Repubblica presso il tribunale di Milano e poi recepita dal citato Ministero, con propri provvedimenti ha disciplinato il costo del rilascio di copie di supporti informatici, prevedendo un pagamento forfettario che prescinde dal «numero di pagine stampabili». Sovente, tuttavia, per il rilascio delle copie viene richiesta la nomina di un consulente tecnico o vengono richieste cifre esorbitanti.

Le indagini antimafia, come noto, sono relative a fatti e a compagini criminali di indiscutibile complessità e presentano, rispetto ad indagini ordinarie, esigenze di maggior analisi sia per i dati finanziari, sia per i dati presenti all’estero ed informatici.

g) Sulla gestione del contenzioso

La peculiarità della materia si riflette anche nella gestione del contenzioso, attesa la complessità di carattere tecnico dello specifico settore. Per evitare che i procedimenti amministrativi e penali riferibili al contenzioso da gioco vengano strumentalmente prolungati al punto da vanificare l’applicazione delle sanzioni nonché per evitare la nomina di consulenti non preparati sulla specifica materia, potrebbe essere utile per la parte amministrativa individuare quale organo debba fornire in via istituzionale una forma di consulenza sugli apparecchi e sui software utilizzati.

h) Sulla necessità di un adeguato tracciamento delle giocate

Il mercato dei prodotti digitali vede possibilità di elaborazione di grandi quantità di dati, con rendicontazioni contabili anche per importi di minima entità, anche inferiori al centesimo di euro.In tale ottica è auspicabile che nella gestione del gioco legale, proprio per consentire il contrasto al gioco illegale, si possa rendere disponibile su dispositivi in dotazione a ciascun organismo di controllo, l’andamento in tempo reale di ogni operatore, per rendere non solo l’offerta legale riconoscibile e tracciata ma anche controllabile, senza la necessità di particolare collaborazione dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli. La possibilità di tracciare anche prestazioni di gioco che hanno un modesto controvalore economico consentirebbe di poter associare ad ogni giocata l’effettiva presenza di persone fisiche. Per aumentare il fattore di adesione alla legalità «by design»dovrebbe essere adottate le seguenti misure:

– la necessità di inserire una ID card per ogni tipo di giocata(analogamente a quanto previsto per l’acquisto di tabacchi presso distributori automatici) con automatica attribuzione di un conto di gioco;– l’utilizzo esclusivo della moneta elettronica come mezzo di pagamento (come avviene per le prestazioni sanitarie per le quali si voglia fruire di detrazioni fiscali);(348)– l’adozione di una rigorosa disciplina per dipendenti e collaboratori che preveda, tra l’altro, una specifica autorizzazione per ogni singola posizione; – ad ogni livello della gestione del settore giochi, ivi compresa ogni persona fisica e giuridica coinvolta, compresi i dipendenti delle società e di proprietari dei locali utilizzati quali sedi, il possesso dei medesimi requisiti richiesti al titolare, la frequenza di un corso di abilitazione professionale,la verifica periodica del documento unico di regolarità contributiva (DURC)e la presentazione della certificazione antimafia.

Appare, altresì, opportuno prevedere quale sanzione accessoria il divieto di far parte della filiera del gioco, ad esempio per un periodo compreso tra 5 e 10 anni, graduato dall’autorità amministrativa o dal giudice, per i soggetti condannati per irregolarità penali o amministrative.

h) Sulla necessità di adeguamento normativo per le indagini digitali

Appare diversa la situazione degli organi inquirenti, che pur presenta profili peculiari in ordine al rapporto con le indagini tecnologicamente e volute. Le indagini previste dal codice di rito (cd. «indagini tipiche») sono ormai solo una parte degli accertamenti che si possono esperire con l’ausilio delle nuove conoscenze scientifiche e tecnologiche. Le «indagini atipiche», peraltro, eccezion fatta per alcuni reparti investigativi specializzati, sono condotte da procure della Repubblica e dagli organi di polizia giudiziaria quasi esclusivamente attraverso l’ausilio di consulenti tecnici. Vi è una modalità di indagine che da atipica è ora definibile tipica, in quanto recentemente disciplinata da norme inserite nel codice di procedura penale, che prevede l’utilizzo del captatore informatico(cd. «trojan»).(350)A titolo di esempio restano, senza disciplina normativa di dettaglio i seguenti temi afferenti ad indagini atipiche:

– con riferimento alle indagini prettamente telematiche: definizione del cd. domicilio informaticoed acquisizione dei relativi dati; acquisizionedi contenuti di posta elettronica; procacciamento e utilizzo dei metadati;utilizzo di dati custoditi in ambiente cloud; utilizzo dei dati presenti suisocial network; acquisizione occulta di impronte digitali memorizzate su supporti informatici; operazioni digitali sotto copertura;– con riferimento agli aspetti telematici di indagini tradizionali:localizzazione mediante celle telefoniche; videoriprese investigative e uti­lizzo dei droni; sfruttamento di dati ed immagini acquisiti da privato pervolontà di un conversatore o su impulso dell’investigatore.

i) Sulla necessità di stimolare l’avvio di indagini transnazionali

La complessità tecnologica degli odierni strumenti di comunicazione,operanti sia su piattaforme social che in modalità «one to one», richiede il continuo aggiornamento dell’apparato normativo di riferimento, delle infrastrutture tecniche messe a disposizione degli inquirenti e di personale capace e preparato ad affrontare le nuove sfide poste dalla tecnologia. Il quotidiano confronto con i grandi player della comunicazione (adesempio, Google, Facebook, Whatsapp), richiede che siano avviate interlocuzioni più frequenti con gli uffici legali di tali multinazionali sia perpoter acquisire direttamente servizi offerti nel nostro Paese, sia l’effettuazione di rogatorie presso i paesi ove hanno sede legale, per la formale acquisizione agli atti del processo di notizie o elementi di prova indispensabili per la prosecuzione delle indagini.(350)Legge 28 febbraio 2020, n.7 «Conversione in legge con modificazioni, del decreto-legge 30 dicembre 2019, n.161, recante modifiche urgenti alla disciplina delle intercettazioni di conversazioni o comunicazioni».

k) Note conclusive

Questa relazione non ha pretesa di esaustività essendo la materia oltremodo complessa. Come già ampiamente illustrato nel precedente Capitolo 11, risulterà di particolare interesse analizzare, da un punto di vista tecnico-giuridico, possibili vulnus nei bandi di gara, nei contratti di concessione dei giochi pubblici nonché negli statuti e negli atti costitutivi delle società concessionarie. Un efficace contrasto alla criminalità organizzata non può che passare da una fase di ripensamento complessivo della materia in special modo quella online, essendo questa, per definizione, immateriale e perciò di più difficile regolamentazione. Sarebbe, inoltre necessario approfondire se i contratti di concessione siano o meno la causa dell’attuale deresponsabilizzazione, intesa come impossibilità ad oggi di individuare precise responsabilità civili e penali dell’offerta. Più precisamente, sarà compito del Parlamento ricostruire il giusto bilanciamento di interessi tra Stato e concessionarie. Tale equilibrio, che potrebbe dirsi sinallagmatico, è la più autentica, ma non l’unica, forma digaranzia di una offerta sostenibile da un lato e di impenetrabilità nel sistema del gioco pubblico da parte della criminalità organizzata dall’altro. Negli ultimi anni l’espressione migliore della società civile ha manifestato sensibilmente contro la proliferazione delle VLT e delle slot machine, con la richiesta di una regolamentazione più rigida e controlli più severi verso i gestori ed esercenti, spesso operanti nelle zone d’ombra, come hanno riferito al Comitato gli stessi soggetti operanti nel settore. Le indagini della magistratura indicano che il settore deve essere rivisto e meglio regolamentato. Da molteplici indagini emerse chiaramente che l’infiltrazione della criminalità organizzata nel settore gioco, anche pubblico, avviene con modalità differenti che si sono evolute nel tempo, adeguandosi in ultimo alle nuove tecnologie ed all’avvento dei giochi online. In una delle sue più recenti relazioni la Direzione nazionale antimafia e antiterrorismo delinea un quadro oltremodo preoccupante: «La criminalità investe nel gioco, sia per percepire rapidamente guadagni consistenti, soprattutto se le regole vengono alterate per azzerare le possibilità di vincita dei giocatori o per abbattere l’entità dei prelievi erariali, sia per riciclare capitali illecitamente acquisiti con le estorsioni, il traffico di sostanze stupefacenti, e quant’altro».

La criminalità oggi condiziona irreversibilmente il settore del gioco pubblico d’azzardo e di conseguenza condiziona lo Stato italiano. Lo fa in maniera multiforme: condiziona direttamente la gestione,eventualmente attraverso prestanome, di sale e punti di raccolta inseriti nel circuito «legale» di gioco e scommesse; si è dotata di strutture parallele con le quali esercitare l’offerta illegale: dai centri scommesse mimetizzati come Centri Trasmissione Dati alla realizzazione di siti abusivi per l’offerta di gioco e scommesse online, situati anche all’estero.

L’ampliamento dell’offerta d’azzardo legale, ha determinato l’infiltrazione della criminalità, sempre pronta ad incunearsi nei settori ove vi siano movimentazioni di denaro per acquisirne il controllo. Sempre la DNAA scrive: «Non è un caso che il paradigma normativo dell’articolo 416-bis del codice penale preveda che le mafie, attraverso l’intimidazione e la conseguente omertà che ne deriva (in ciò consiste il metodo mafioso) mirino ad accumulare ricchezza illecita, acquisendo, tra l’altro, il controllo di attività economiche anche indirettamente».(352)

L’infiltrazione della criminalità organizzata nel settore legale del gioco avviene con modalità differenti:

– la tradizionale è quella riferita all’estorsione perpetrata ai danni delle società concessionarie, delle sale da gioco e/o degli esercizi commerciali in cui si esercita il gioco elettronico, analogamente a quanto avviene per le altre attività commerciali e produttive;– la diffusissima imposizione delle macchinette cd. mangia soldi negli esercizi pubblici commerciali insistenti sul territorio. In taluni casi da indagini della magistratura si è appreso che è stata documentata la possibilità «alternativa», offerta alle vittime, di istallare videopoker di società non riconducibili all’organizzazione mafiosa, dietro il pagamento di una quota mensile per ogni macchinetta istallata;– attraverso l’intestazione di società, punti scommessa e sale da gioco a prestanome.

Parallelamente la criminalità organizzata ha investito anche su attività che, pur essendo svolte con finalità delittuose, si realizzano su piattaforme di gioco legale, la cui natura è in progressiva costante evoluzione e che vede la criminalità organizzata operare attraverso soggetti in possesso di speci­fiche competenze tecniche. Il fenomeno più ricorrente in questo senso è la raccolta abusiva di scommesse, operata anche mediante centri di trasmissione dati utilizzati da soggetti non in possesso delle previste concessioni/autorizzazioni statali. Ciò che accade nello specifico è ben riassunto dalla DNAA in una delle sue ultime relazioni annuali: «la raccolta “da banco”dei giochi e delle scommesse viene effettuata attraverso una rete di agenzie inquadrate, simulatamente, come meri centri di trasmissione dati (CTD)collegati a bookmaker esteri (autorizzati a operare la raccolta a distanza in forza di apposite licenze rilasciate dalla competente autorità straniera)da un apparente “contratto di prestazioni di servizi”. Di fatto, le poste dei giocatori vengono acquisite in denaro contante o tramite assegni, direttamente consegnati al gestore del punto commerciale dislocato sul territorio. Il contratto di gioco e scommessa, perciò, si perfeziona interamente sulterritorio dello Stato e viene direttamente gestito dal punto commerciale,che poi trasferisce le somme, compensando le perdite con le vincite e al netto della propria provvigione».

L’ingente guadagno conseguito illecitamente permette, quindi, di:

– sottrarsi al pagamento dell’imposta unica sulle scommesse ottenendo un ingiusto profitto a danno dello Stato italiano;– conseguire sul territorio nazionale utili d’impresa, riconducibili auna stabile organizzazione occulta, sottratti al pagamento delle imposte;– riciclare denaro sporco attraverso l’utilizzo di conti di gioco intestati a persone compiacenti ovvero inconsapevoli.

Inoltre, tutt’altro che trascurabile è il profitto conseguito attraverso l’alterazione e/o la manomissione del software delle slot machine e delle videolottery(VLT), con lo scopo di alterare i flussi telematici di comunicazione dei dati sulla raccolta e consentire un’illecita gestione «separata»delle giocate realmente effettuate sottraendole, da un lato, alla prevista imposizione tributaria, dall’altro, alimentando un’attività economica illecita che sfugge alla necessaria tracciabilità di flussi anche ai fini della normativa di prevenzione antiriciclaggio. Rilevante risulta il dato emerso nel corso delle audizioni dell’Unità di informazione finanziaria (UIF) della Banca d’Italia secondo cui durante il periodo di lockdown dovuto alla pandemia da Covid-19, di totale confinamento delle persone e di completa chiusura dei centri scommesse, vi sono state numerose segnalazioni di transazioni finanziarie partite proprio da alcuni centri di gioco autorizzati. È stato anche evidenziato in diverse indagini condotte dalla Guardia di Finanza che alcuni di questi profitti illeciti si sono realizzati attraverso la«sofisticazione» dei flussi di trasmissione dei dati telematici mediantel’utilizzazione dei cd. «cloni», vale a dire apparecchi e congegni da giococon lo stesso codice identificativo di altri apparati aventi il nulla osta didistribuzione ed il nulla osta di messa in esercizio, installati all’interno diesercizi aperti al pubblico ed adibiti alla raccolta di giocate che, non rilevati dalla rete telematica dell’ADM, sfuggono completamente all’imposizione tributaria e attraverso schede di gioco dotate di regolari nulla osta ma recanti software modificati atti a ridimensionare o, in taluni casi, azzerare i dati relativi alle somme giocate. Tali congegni, artatamente creati e finalizzati ad illeciti profitti interessano settori che assorbono circa il 70% dell’intero comparto. La criminalità, pertanto, ha investito non solo ingenti somme di denaro sporco nel settore del gioco anche legale ma, al contempo, ha impiegato professionalità in grado di eludere i controlli dello Stato. La criminalità organizzata è, infatti, riuscita a creare un sistema parallelo di gioco illecito, non tracciabile, proprio sfruttando le dinamiche tipiche del gioco legale. Ciò inevitabilmente si evidenzierà ancora con particolare interesse sul fronte del gioco online. Lo Stato in tale circostanzadovrebbe sospendere le opportunità di sviluppo del settore onlineal fine diapprontare un sistema informatico altamente protetto e tracciabile. Oggi, al contrario, il sistema di gioco illecito ha la capacità di sfruttare a pieno ogni opportunità e di sfuggire a tutti i meccanismi di controllo in materia di onorabilità degli operatori, di incremento dei controlli antiriciclaggiointrodotti in ottemperanza alle più recenti direttive europee.

Con riferimento specifico, infine, al contrasto dei reati come l’usura,l’estorsione, l’acquisizione e la gestione di società con i proventi illeciti, si evince dalle indagini come la criminalità organizzata abbia acquisito una capacità mai avuta in precedenza rappresentata dalla possibilità di lucrare sulle attività indirette e collaterali al settore del gioco. Si pensi alla percezione di interessi spesso usurari sui prestiti elargiti ai giocatori che hanno bisogno di contanti per proseguire le giocate, agli investimenti nel cd. indotto rappresentato da ristoranti, strutture alberghiere,locali di intrattenimento, ovvero al condizionamento delle attività economiche imponendo lavoratori, fornitori di beni e servizi, e simili. Dalle indagini sono altrettanto evidenti gli interessi e i sodalizi tra le diverse organizzazioni mafiose transazionali interessate alla gestione del gioco e delle scommesse certamente agevolati dalla considerevole capacità elusiva di una normativa di settore che assai si presta a simili comportamenti attraverso l’interposizione di soggetti «puliti», attraverso la delocalizzazione delle sedi legali, attraverso la schermatura dei reali soggetti interessati, attraverso l’utilizzo di inedite compagini societarie e nuove«piattaforme di gioco»in grado di rendere subito obsolete le tecniche investigative. Una normativa frammentaria, che si presta particolarmente ad attività elusive, difficilmente può perseguire ed attuare gli interessi tutelati dalla Carta costituzionale.

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